环渤海区域环境治理一体化法律对策研究

作者 / 肖剑主任、刘卫云律师

摘要

渤海资源丰富，环渤海区域以此为基础经济得到了迅速发展，但同时也给渤海环境带来了各种各样的问题。经济发展与环境保护必须步调一致才能真正实现可持续发展，立足渤海环境现状，分析环渤海区域环境得不到一体化治理的原因，提出只有环渤海区域统一立法、执法、司法，建立区域协调关系，完善环渤海区域生态机制才能真正实现环渤海区域环境一体化的治理。

关键词：环渤海区域；一体化；立法；执法；司法；生态补偿机制 

一、环渤海区域现状及一体化治理之必要

渤海是我国唯一半封闭型的内海，海洋生态系统脆弱，海水交换持续时间长，据专家统计，渤海海水交换一次大约需要16年。环渤海区域是指包括渤海在内的环绕着渤海全部及黄海的部分沿岸地区所组成的广大经济区域，以天津及滨海新区为中心, 行政上主要包括北京、天津两市及河北、辽宁、山东三省。近年来，随着环渤海地区经济发展的不断推进，环境形势也变得相当严峻。

（一）环境现状

1、近岸海域污染日趋严重，范围不断扩大。

首先，渤海海水入侵和土壤盐渍化严重。2016年《中国海洋环境状况公报》显示渤海滨海平原地区海水入侵较为严重，入侵距离一般距岸13-25公里，主要分布于河北秦皇岛、唐山和沧州地区。与2015年相比，辽宁营口、河北秦皇岛和唐山、山东潍坊地区监测区海水入侵范围有所扩大[1]。

2016年，全国土壤盐渍化严重地区主要分布于滨海平原地区的河北、天津、山东部分监测区，盐渍化距离一般距岸10-25公里。与2015年相比，渤海滨海地区辽宁锦州、葫芦岛，山东滨州、潍坊寒亭监测区土壤含盐量上升，盐渍化范围扩大。

其次，渤海大气中污染物的湿沉降量大。2016年国家海洋局开展了国家海洋环境实时在线监控系统，并以渤海为重点。在大连大黑石、营口仙人岛、盘锦、秦皇岛、塘沽、东营、蓬莱、北隍城检测站开展了大气污染物湿沉降通量检测。检测显示：硝酸盐和铵盐湿沉降通量最高值均出现在塘沽检测站，分别为3.8吨/（平方公里·年）和2.7吨/（平方公里·年）；铜和铅湿沉降通量最高值均出现在秦皇岛检测站，分别为4.7千克/（平方公里·年）和1.8千克/（平方公里·年）。

最后，渤海海域赤潮现象高发，发生严重温带风暴潮。2016年渤海共发现赤潮10次，累计面积为740平方公里。引发赤潮的优势藻种共计28种，其中渤海就有21种。在2016年7月19到21日，受温带气候影响，渤海沿海出现了一次较强的“160720”温带风暴潮，造成辽宁、河北和天津三地总的直接经济损失高达8.56亿元。

2、渤海湾水体质量差，生态系统处于亚健康状态。

首先，水体呈严重富营养化状态，石油类含量有所增加。根据2016年的数据显示：渤海水域面积约为77000平方公里，在春季有23720平方公里、夏季有23770平方公里海域均未达到第一类海水水质标准。渤海的富营养化海域面积在春季为5510平方公里，在夏季为7120平方公里。就全国而言与2015年相比，油气区及邻近海域环境质量状况与上年相比基本稳定，但渤海个别油气区邻近海域海水中石油类含量有所增加。

其次，生物群落结构简单，海域生态堪忧。

在渤海中浮游植物234种，大型底栖生物349种，浮游动物仅89种。整个渤海海域的生物群落结构相对单一，浮游植物和浮游动物密度明显高于正常水平。根据2016年《中国海洋环境状况公报》中对渤海湾生态监控区内3000平方公里的天津滨海新区的海域进行检测的结果，显示整片海域呈“亚健康”状态。

（二）治理一体化的必要性

首先，从法经济学角度分析，作为“理性人”都具有趋利避害的特性，人们行为的实施多是建立在“成本与收益”的衡量上。纵观环渤海区域的污染现状，尽管当事人出自不同的动机与目的，但可以确定他们皆是在现有法律环境下进行了成本收益分析，进而选择了利己的方式行事，即因污染大气的收益大于成本，则选择污染。环境资源属于典型的公共资源，若两市三省政府皆为经济的增长而放任企业为获利而放肆地污染环境，在缺少法律的明确规制下则极易造成“公地悲剧”[2]现象，所以必须要两市三省政府联合起来一体化治理环境，才能使得各方相互监督达到利益平衡，保障环境资源的合理利用。

其次，从法律制度设计来说，由于缺少环渤海区域环境保护的综合立法，各地均有相应法规与规章，所以在环渤海区域环境保护方面，北京、天津、河北、山东、辽宁往往各自为战，步调不一，形成多地齐抓共管局面，但在污染损害责任认定时又极易产生互相推诿现象；同时就承担环境保护的各部门之间也存在许多割据现象，即“海洋部门不上岸，环保部门不下海，管排污的不管治理，管治理的管不了排污”，造成难以形成治理合力。环境污染具有跨区域特点，于是就法律制度设计来说，应该对环渤海区域环境治理一体化，建立相邻多区域联合立法，这样不仅可以降低收集资料、调研、表决等立法程序的成本，而且还能保证法律体系的一致性，避免同案不同判的现象。

最后，从地理位置上分析，北京、天津两市及河北、辽宁、山东三省均处于渤海沿岸，环渤海区域实际上是一个整体的生态系统，环境污染具有流动性，由点会慢慢发展到线和面，所以环渤海区域的城市对环境的治理必须一体化，才能避免“九龙治水”[3]或者“公地悲剧”的现象。

二、环渤海区域环境治理一体化面临的法律困境

对于环渤海区域环境治理一体化中遇到的困境，笔者认为可以分为两类，一类是由于两市三省本身的行政格局造成的，另一类是由我国法律制度设计的不完善构成。关于两市三省的行政格局困境，这主要是由北京、天津、河北、山东和辽宁在资源占有和经济发展水平的差异而引起。北京作为首都，其政治地位的核心性、行政职能的优越性决定了其资源占有的优先权及政策制定的主导权。天津作为直辖市是环渤海区域重要的出海口在政治和经济上也有河北、山东和辽宁无法比拟的优势。京津两市经济发展快速，基础设施建设、教育发展水平、医疗保障水平等方面都比其他三市存有明显优势，这就造成了两市三省对环境污染的评价、环境质量的需要及污染治理的支付能力存在差异，从而使得环渤海区域在协同治理环境中很难做到标准统一、政策均衡。而关于我国法律制度设计的不完善，笔者将分别从立法、执法和司法三方面来进行阐释。

（一）在立法方面，法律规定原则性强，程序不完善。

首先，在内容上缺少统一的环境立法，缺少对跨区域环境污染纠纷的救济设计。除了适用全国范围的法律、法规、规章外，两市三省享有立法权的地方人大和政府皆制订了适用各地的地方性法规和政府规章，没有统一立法使得两市三省在处理同一个环境案件时会形成法律适用上的冲突或者法律规避。并且现有的区域立法多是从管理机制、执法体制等方面加以规定，对跨区域环境污染纠纷的救济问题较少考虑，这一方面不利于人权保护，同时也不利于区域环境一体化治理中责任的承担。

其次，法律规定原则性强，忽略地方差别性。反观我国法律，除了2014 年新修订的《环境保护法》第二十条对对区域联合防治工作实施提出了“四个统一”的指导原则，除此之外再无具体规定，使得实践中对大气污染、水污染的区域联合治理难以推行。同时这一原则过分地强调了各个区域在联合防治时要注意四个统一，完全忽略了各地在治理环境能力上的差异性，这将导致能力低的地区会因要落实“四个统一”承担巨大压力，减少治理环境的积极性，削弱一体化治理的效果。

（二）在执法方面，各区域部门难协调、难统一

区域环境一体化的治理，必须要实施各方能相互协调，真诚合作。而反观环渤海区域的环境治理一体化之所以难以推行，一方面因为两市三省缺少制度性的合作机制，另一方面是因两市三省的执法能力参差不齐，一体化治理难以推行。

关于环渤海区域环境治理的协调问题，从外部层面包括两市三省间各人大、政府在立法与执法上的协调，从内部层面还包括环境污染治理所要涉及的各个部门，即环保、海洋、海事、渔政、交通等多部门的协调。但在现今立法与制度设计上都不存在关于环渤海区域环境治理协调的合作机制，这使得各地方、各部门不能很好合作，各行其是。

同时，两市三省之间在环境治理的执法能力上也存在很大差异，如两市三省都已各自建立污染源监测平台，但相对河北、山东和辽宁来说，天津和北京的污染源监测系统运行就相对较好，发布数据也相对较快，这是由各地的经济发展水平和治理环境的支付能力所决定的。

（三）在司法方面，案件管辖与协助受地方保护主义影响大。

虽然民事诉讼法中对于案件的初审管辖权法院有所规定，及被告住所地、侵权行为发生地、侵权结果发生地、人身损害的原告住所地等法院都有权对案件进行管辖。而且，法律对于跨区域的司法协助也有规定，但具体到环渤海区域的司法工作，两市三省的司法机关都会有着“趋利避害”和“地方保护主义”的考量，对自己有利的案子争相管辖，而对难以处理会损害自身利益的案子就相互推诿。从而使得环渤海区域环境治理一体化在司法层面难以推行。

三、环渤海区域环境治理一体化中法律困境的对策

（一）在立法上，完善环境统一立法，重视各地区的差异性

首先，在环渤海区域要完善环境统一立法，对跨区域环境纠纷有相应地制度设计。环渤海区域环境治理一体化的实现，统一立法是基础。笔者认为可以邀请两市三省的地方人大组成一个“环渤海区域立法组”，对渤海区域的环境问题进行专门综合立法，从而可以避免各地处理案件时在法律适用上的差别或者冲突，减少同案在两市三省不同判的情形。同时对于综合立法的内容要规定地更为细致与具体，虽然《侵权责任法》中对于环境污染造成的侵害有所规定，但其适用具有一般性，笔者认为我们可以根据渤海污染源的不同类型区别性地规定侵权救济机制，对此可以比照交通事故损害赔偿数额确定的机制，增强法律适用的有效性。

其次，环境立法要植入专家咨询与公众参与机制，重视区域差别性。无论立法还是制度都是社会参与主体相互博弈的产物，立法、制度的效率取决于其设计时的参与机制。所以笔者认为环渤海区域环境治理一体化的实现，综合性立法是目标，但立法过程的实现必须植入专家咨询与公众参与机制才能保障立法能够兼顾两市三省的各地差异，达到立法合理性与实用性的结合。

所谓专家咨询制度，是指在综合立法时能建立专家咨询委员会，由各个行政区域聘请相同数量的环保领域的专家、学者等，由其对环境立法工作提出参考意见。

法律的生命在于实施，公众是对环境产生最大影响的因素，让公众参与到法的制定过程中，一方面可以使其知法能够降低其对污染环境作出不理性“成本与收益”的判断的风险，另一方面通过公众参与互动可以让立法者更加知悉民意，立法更加实际。

（二）在执法方面，构建各区域部门协调机制，区别性分担环境治理责任

上文中两市三省在推行一体化治理时出现的难协调、难统一的问题，其本质的原因一方面是在于各地立法的差异，另一方面在于各行政区域难以突破地方保护主义的狭义思想，所以笔者认为在综合性立法的基础上，可以使两市三省就环渤海区域保护达成合作共鸣，即两市三省的环保、海洋、海事、渔政、交通等部门就渤海环境保护问题要做到“四个统一”。当然基于两市三省经济水平的差距，其对环境治理的支付能力也有所差别，所以笔者建议可以使两市三省的政府根据本身的经济水平、生态效益等方面从财政中划拨出一定数目款项作为环境污染治理的专项，即经济好者多摊、差者少摊，调控资金转移流向，缩小各地在环境污染治理能力上的差距。而对于环境资源的收益亦可实行各地共享制度，因为就合作治污而言，利益共享和利益补偿制度始终是提升区域合作动力的关键。同时对于环境状况的检测也要实时地予以公布和分享，相互之间进行监督，这样才能真正地实现两市三省在环境治理上的一体化。

（三）在司法方面，法院要独立，对案件管辖与协助要遵循联合机制

司法是维护社会正义的最后一道防线，司法独立和司法能动是现代法治国家的体现。对于跨区域的环境污染案件，民众对其有权利保护之诉求，则法院就要依法立案、审判，这是我国立案登记制的要求，不能因为“趋利避害”或者其他机关的影响而去推诿或扯皮，这不仅损害法院的公正形象而且存有违法之嫌。所以作为两市三省的法院，针对渤海污染造成的损害案件，必须要秉公执法、相互监督、相互协作，完成司法机关对跨区域环境案件的诉讼管辖与协助。如对于已生效的需要异地执行的裁定或判决，可以采取以审判地法院为主，执行地法院配合，使执行裁定异地生效，从而可以在实践中真正落实司法一体化。

（四）在制度方面，采取生态补偿机制，增收资源税

生态补偿机制指对于自然资源要有偿地使用, 即把自然资源看作是一种特殊商品，让自然资源使用人、生态受益人在合法利用自然资源的过程中同时向资源所有人、支付生态保护者支付相应费用。其基本原则为“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁污染谁付费”[4]。而环渤海地区自然资源丰富，石油储量巨大，海岸线产盐区密布，这就为环渤海区域经济的快速发展奠定了基础，此时我们有必要针对渤海区域采取生态补偿机制，向利用渤海资源获益的主体征收一定的资源税，被征收的对象为使用矿藏资源、非矿藏资源、森林资源、草场资源及大面积使用水资源者，并且对非再生性、稀缺性资源课以重税。加强资源费征收使用和管理工作, 增强其生态补偿功能，将资源税费向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。

结语

就环渤海区域环境治理一体化来说，建立一个跨行政区的联合防治法律机制是其应然选择。首先，联合立法是一种成本最小、最高效的立法方式；其次，联合执法能够更好缩小各区域因经济发展不平衡在环境治理能力上的差距；再次，联合司法是解决跨区域环境污染纠纷事件的一种途径，它是环境污染跨区性与司法审判管辖有界性之间矛盾冲突的一种合理的解决方式，其能够更好地满足民众对环境污染跨区纠纷矛盾解决的需求，也能使得司法管辖、判决异地执行等方面取得法律均衡。同时，采取生态补偿机制，使得环境资源变得有偿性，也能使利用环境的主体更加理性，平衡环境与经济之间的关系。总之，环渤海区域要真正成为一个强大的经济区, 就必须要坚持可持续发展战略，加强对环境保护，促进经济发展。

参考文献

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