EOD模式的内涵及实施路径解析

北京市华舟律师事务所 樊林  财政部PPP法律专家

在生态文明建设的背景下，EOD（生态导向的发展）模式作为来源于实践的创新，引起国家相关部门的重视。2018年以来在多个部委的政策引导下，已逐步发展成为国家在引导生态环境保护修复、产业发展和新型城镇化方面的新模式。笔者认为EOD模式可以作为链接生态保护修复、环境治理、区域产业转型升级和新型城镇化建设的桥梁，同时也是生态价值实现与转化，促进生态产业化和产业生态化，实现经济社会可持续发展的重要途径。

本文从宏观背景、政策环境梳理、落地模式，实施过程中需要注意的问题和企业实践总结等方面对EOD模式进行全面解析，供业内同仁参考。

一．EOD模式的政策环境——总体布局与政策引导

2012年党的十八大站在历史和全局的战略高度，对推进新时代“五位一体”总体布局作了全面部署。从经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面，制定了新时代统筹推进“五位一体”总体布局的战略目标。

2015年5月5日，国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》中指出加快推进生态文明建设是加快转变经济发展方式、提高发展质量和效益的内在要求，其中要强化主体功能定位，优化国土空间开发格局，大力推进绿色城镇化。2015年9月，中共中央 国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》提出从健全自然资源资产产权制度、建立国土空间开发保护制度、建立空间规划体系、完善资源总量管理和全面节约制度、健全资源有偿使用和生态补偿制度、建立健全环境治理体系、健全环境治理和生态保护市场体系、完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八个方面，构建生态文明建设的“四梁八柱”。

在生态文明建设的总基调下，2014-2018年期间基于项目实践的EOD模式应运而生。2018年8月30日以来，国家生态环境部、发展和改革委员会、科技部、工信部和财政部等多部委，发布了EOD相关政策如下：

根据《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，EOD（Ecology-Oriented Development）模式是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。也就是说，EOD模式是以可持续发展为目标，在经济发展与生态环境之间构建了合作的桥梁，从而实现区域整体溢价增值，生态建设与经济发展相互促进。

国家部委、涉足生态环保、片区开发领域的企业、咨询机构和行业协会，从政策引导、项目实践和研讨会的等多个层面提及EOD模式，引起了行业内的深入讨论和思考。从各部委的政策、企业项目实践和行业研讨来看，EOD模式涉及创新发展、绿色环保产业发展以及生态保护修复、环境治理、片区开发等方面。

二．EOD模式的核心内涵和价值

基于上述发展背景的理解和实践，笔者认为EOD模式是以生态文明建设为引领，特色产业运营为支撑，城市综合开发为基础，以可持续发展为目标的城市发展模式。其核心内容是城市发展的问题，途径是生态建设引领，目标是实现可持续发展。核心内容、途径和目标决定了EOD模式的综合性、系统性、动态性和发展性。EOD模式的核心内涵和价值，可表述为“五位一体”和“三个内涵”两方面。

EOD模式的“五位一体”是指生态引领、产业协同、创新开发、综合运营四个阶段，加上投融资即构成了EOD模式的“五位一体”。只有将生态引领的基础塑造过程，产业协同的造血过程、创新开发的价值实现过程和综合运营的增值过程相统一，才能实现EOD模式引领未来城市发展的巨大潜力。

EOD模式包含了3个方面的主要内涵，一个是“生态”，一个是“引领”，一个是“发展”(或者是开发和建设)。

关于“生态”，EOD模式不仅包含了一般的生态学内涵，而且在实践中更注重关于人们的“感受”、“获得感”和“满意度”。我们过去关注比较多的是人们的“观感”(基于自然生态的视觉景观)，而随着社会经济的发展进步，人们有了很多新的需求，在“观感”的同时，还要求构建产业生态，满足人们在工作、就业方面的需求，以满足人们的获得感和成就感，满足人们在居住、教育、医疗、养老、休闲、娱乐、游憩方面的人居生态需求，以提高人们的“满意度”。

关于“引领”，EOD模式突出的是“规划优先、生态引领”。这种规划不是一般意义上的前期规划，而是“规划-建设-经营-管理”这一整体的全过程的规划。通过这样的新思路，把“生态”的理念贯穿于“规划-建设-经营-管理”这一整体链条的每一个环节和全过程，使得“生态”真正有效地落到实处。

关于“发展”，EOD模式强调的是“出发点”和“落脚点”，即把“出发点”和“落脚点”融为一体，也就是把城市的发展和人们的发展始终作为规划、建设与管理的“出发点”和“落脚点”，更重要的是把现在的发展与未来的发展融为一体。我认为，这种发展才是真正的可持续的发展，才是人们期待和向往的发展，才是生态文明建设所需要的发展。

EOD模式价值实现逻辑是生态引领要贯穿自然生态、产业生态，人居生态的构建和资源增值、价值创造的全过程。在这里说的生态引领是广义的。生态引领不仅包涵区域/流域层面的生态保护修复，大气、水、土壤环境保护和污染治理等自然生态层面的资源增值过程，而且包涵基于区域产业发展背景、产业发展机遇，引入或培育主导产业、辅助产业，通过核心企业引领、辅助企业支持形成企业集群，形成完整畅通产业链、供应链，构建区域产业生态的价值创造过程，同时，还包涵城市/城区/片区层面的道路、绿地、公园等市政基础设施，教育、医疗、养老等公共服务设施建设运营以及商业服务业的发展等涉及人居生态的资产增值过程。从单一的阶段或行业割裂来研究和实践，都不能很好的实现EOD模式在各个阶段的资源增值、价值创造、资产增值的过程。

三．EDO模式落地方式

EDO模式实施项目可采用多种方式，现常见的落地方式如下：

（一）PPP

在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限，且项目实施不紧迫的区域，EOD模式可采用PPP方式实施项目。

（二）ABO

在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限、但项目实施紧迫的区域，EOD模式可采用ABO方式实施项目。ABO模式，一般指授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)模式，由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。

（三）“流域治理+片区开发”

在政府财政支出额度超过财政部规定的上限、项目实施紧迫，但土地市场较为活跃的区域，EOD模式可采用“流域治理+片区开发”方式实施项目。

鉴于EOD模式涉及的行业跨度大、实施内容多，实践中EOD项目落地也可以采取混合模式，即部分项目采用PPP模式，部分采用ABO模式、“流域治理+片区开发”等模式。

四．EOD模式实施需关注的问题

（一）编制生态引领的区域发展规划

EOD模式区域发展规划的编制理念要与习近平总书记的“一张蓝图绘到底”的要求保持高度一致。项目实施单位要与政府各部通力合作，将国土空间规划、控制性详规、修建性详规、产业发展规划、景观规划、城市绿化和公共服务设施规划等统筹融合，形成“多规合一”的城市发展规划。

（二）产业生态化和生态产业化

产业发展是EOD模式重要的组成部分，也是区域持续发展的基础。因此，需要项目实施单位以因地制宜为原则，通过招商引资与自身孵化的方式为区域发展环境友好型的生态产业。同时，注重产业生态的构建，形成主导产业与辅助产业协同，核心企业引领、辅助企业相支撑的产业和企业集群，打造完整畅通的产业链、供应链，构建区域产业生态。

（三）绿色金融（融资途径）

充足的资金是任何项目实施的前提，多元化的资金渠道是任何项目顺利实施的基础保障。以“长周期、低成本、可持续”为原则，建立具有EOD模式特点的融资渠道是项目实施单位的重要工作。

五．EOD模式的企业实践：

（一） 中信国安EOD模式实践

2014年以来，中信国安城市发展控股有限公司以项目实践为基础，以北海第一城项目和运河生态文化项目为EOD模式实践的起点，目前已在广西北海、四川峨眉、海南万宁等地开展了EOD模式的项目实践。

2018年1月13日在北京举行的第九届中国经济前瞻论坛“新时代绿色发展和新型城镇化建设”分论坛上，来自国务院发展研究中心、国家生态环境部、发改委、中国科学院、中信国安集团有限公司的专家和领导，围绕生态引领区域可持续发展模式（EOD）展开研讨。

2018年5月18日，“生态、创新、未来”中信国安城市战略发布会在北京举行。中信国安城市发展控股有限公司发布了“最具价值的生态城市运营商”战略，“生态篇”以中信国安城市提出的EOD理念开篇立意；“创新篇”由合作伙伴共建计划、发起生态城市建设联盟、“生态城市 创新发展”主题论坛凸显竞争优势；“未来篇”重点解读产品核心理念，引领未来生态城市发展新方向。

2018年12月，由中信国安城市发展控股有限公司与国务院发展研究中心、中国科学院组成的课题组共同完成了《EOD生态引领发展模式研究——以中信国安实践为例》研究专著，由中信出版集团出版。

（二） 中交集团EOD项目实践

中交集团，2019年8月中交天津航道局、中交疏浚集团、中交生态环保投资、中交第四航务工程勘察设计院与中交（天津）生态环保设计研究院联合体65亿元中标蓟运河(蓟州段)全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目。中交疏浚还与成都环境集团合作实施了杨溪湖湿地公园EOD项目。

2020年11月，中交疏浚牵头的联合体中标成都市首个城市合伙人片区综合开发项目怡心湖C区。该项目位于成都市中心城区双流区，是双流区打造的三大城市副中心之一—怡心湖副中心的重要组成部分。项目通过流域治理与域内片区开发相融合，创新采用“流域治理+片区开发”的EOD模式，致力于将项目打造成为成都数谷国际生态社区。

（三）长江环保集团EOD模式实践

长江环保集团，2020年8月与武汉东湖高新区签约了集团首个EOD项目：光谷生态大走廊生态旅游示范区一期工程。此外，还在湖南郴州、安徽芜湖及马鞍山、江西赣州等区域积极开展EOD试点调研。

六．结语

EOD的理念为实现城市可持续发展这一目标提供了清晰的路径。这一理念和模式实施的难点在于综合运作、价值挖掘和转换、可持续运营，这要求主导的管理部门和参与项目的社会资本主体，要有更好的大局观，更长远的眼光，更丰富的综合管理和运作的经验。虽然目前该模式的推广与实践还处于初级阶段，但是我们坚信随着越来越多的项目积极地探索采用EOD模式，将生态环境保护修复和城市（镇）发展、产业发展相结合，EOD模式在成为国家新型城镇化建设的有力抓手的同时，也必将助力我们实现生产、生活、生态协同可持续发展的目标。

践行“绿水青山就是金山银山”的理念，落实“将绿水青山变成金山银山”的部署，EOD模式为我们提供了方法和路径，其发展空间巨大，前景光明。

参考文献：

1.http://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/sthjbwj/201808/t20180831_457389.htm，生态环境部《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》（环规财〔2018〕86号）

2.http://www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5397748.htm，生态环境部 全国工商联《关于支持服务民营企业绿色发展的意见》（环综合〔2019〕6号）

3.https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202009/t20200925_1239582_ext.html，国家发改委、科技部、工信部、财政部四部门《关于扩大战略性新兴产业投资 培育壮大新增长点增长极的指导意见》（发改高技〔2020〕1409号）

4.http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/202009/t20200923_800005.html，生态部办公厅、发改委办公厅、国开行办公厅《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）

5.国研经济研究院课题组，中信国安城市课题组，EOD生态引领发展模式研究[M]. 中信出版集团, ISBN978-7-5086-9784-0