律师如何做好政府法律顾问

2017年1月中旬，虽然是深冬季节，但深圳依旧温暖。夕阳斜下，给深圳CBD一栋栋高楼大厦披上一层金色的外衣。楼上的金融机构开始下班了，中伦文德的律师们却仍然在繁忙。突然，电脑显示有一封新邮件，我打开一看，是深圳某新区政府发来的感谢信。

“贵所程海群律师，自担任我区法律顾问以来，尽职勤勉，认真办理各项政府法律事务，一年来，程海群律师就各类法律问题提出的意见采纳率达98.8%，并重点参与了……专项法律事务，得到区领导的肯定，有效发挥了法律顾问的法律参谋作用”。

心中一丝宽慰，回首看看，这已经是第6个年头了。还记得6年前，我第一次被聘为该区政府法律顾问，在授牌仪式上，我一看，共十位法律顾问，就我最年轻，当年我三十刚出头，其余大都是看起来非常资深的律师。

听说当时有人质疑：一位年轻律师，能胜任这个重任吗？

1997年我毕业于黄冈中学，18岁开始在中南政法学院学习法律，2001年大学本科毕业，2002年参加了第一次国家司法考试（之前是律师资格考试，2001年被取消），2003年取得律师执业许可证，成为一名执业律师。

所以如今，我虽然年纪尚轻，却也算是律师行业的一名老兵。而且黄冈中学培养出来的不服输精神让我心中暗自下定决心“走自己的路，让别人说去吧”。我摸索并建立起自己的工作方法：

 一   注意工作形式 

我接到的第一个任务是给新区领导班子讲法治课，课题是“依法行政”。为了这堂45分钟的课，我煞费苦心，详读了很多依法行政的专著，也撰写了讲义,虽然别人说已经可以和博士论文媲美，但我始终觉得不满意。

政府领导在党校学习时关于依法行政的理论都不知学习多少遍了，难道还需要听一位律师来给他们讲什么是依法行政吗？

那么我作为一名律师，该如何讲这堂课呢？我思考再三，决定采取“哈佛案例教学法”，律师区别于党校教授，最大的不同是律师是法律实务工作者。

于是，我从实务出发，精心选取了四个真实发生的实例，有深圳地区的，有广东省其他城市的，有行政诉讼，有新闻热点，通过案例剖析，启发式提问，再引出行政法的基本原则。

一堂课讲下来，效果非常好，领导们印象深刻。

 二   认真、勤勉、尽职、敬业 

政府法律顾问是走财政拨款的，往往费用不多，很多律师把政府法律顾问当做一个招牌，拿到了之后也就不再投入时间精力去做事了，不勤勉、不尽职。

但是其实政府也是非常需要认真、负责的律师去为政府把控风险的。政府法律顾问处理的事务类型一般有三类。

一类是审查立法性文件。

这是企业法律顾问不会遇到的问题，但其实这类事务对社会影响非常大，对审查的要求也比较高。

每次对立法文件进行审查时，我都会事先进行相应法律法规、规章的调研工作，看有无上位法？上位法对此是如何进行规定的？是否存在与上位法及国家、地方政策相冲突的情形？其他地区有无就同一问题进行立法？立法是如何规定的？在实践操作中对已有的立法的意见是什么？已经发现的问题是什么？有什么可以值得借鉴的？

除法律调研之外，我还会仔细对立法文件的遣词造句、标点符号进行审查，有无用词、表述、语法、符号的错误？有无相互引述时的引用错误？逻辑性、合理性和完整性等方面有无问题？

我通过上述调研、比较及全面审查、修订，确保政府的立法水平处于一个比较高的层次。

第二类是审查政府对外签订的协议。

政府除了作为政府履行行政管理职能外，也需要在经济生活中作为民事主体参与经济活动，需要对外签订协议。

对于涉及到权利义务比较重大的协议，我会格外谨慎，会仔细审查，尤其注意政府的权利、义务、责任的相关条款，政府的权利是否得到有效保护？义务是否合理？责任是否公平？

第三类是就政府咨询的重大事项出具专项法律意见，协助政府处理棘手事件。

我见过别的律师出具的法律意见，只有两页纸，没有阐明法律依据，也没有阐明事实依据，直接陈述完问题后，就来一段“本所律师认为……”，似乎是拍脑袋的，显得非常的不专业。

就一份完整的法律意见，应该包括：依据材料、基本事实、咨询问题、法律依据、法律关系分析、律师意见。这对政府或者企业，都是通用的要求。而且对于政府部门，还需要考虑：

第一，要依法行政，行政行为的实施必须有足够的法律依据和事实依据，且为行政主体的职权范畴，避免成为行政诉讼的被告；

第二，要最大限度的规避风险，对于已经明确判断有较大风险的行为，应暂缓实施，待充分化解风险后再实施；

第三，明确划分民事与行政的范畴，属于民事主体应该自行维权的部分，行政机关不应越俎代庖。这样的法律意见一拿出来，非常专业，也非常有份量，领导在决策时也会很重视。渐渐地，重大项目都要征求我的法律意见。

我也因此参与到多个重大项目中，如梅观高速取消收费，这是一个涉及到几十亿且具有历史性意义的重大项目，不但处理了法律事务，还见证了历史。

我在给政府做法律顾问时，坚持每个咨询都书面回复，在每年度结束，我会把所有的书面意见汇编成册，一份送给政府部门存档，一份在事务所存档。这是事务所的工作流程和要求。

这个流程和要求，对于事务所来说，增加不少成本。对于委托人来说，非常好。能所有事情留痕，既能便于总结和回顾，又便于说明某些决策的历史背景。

我在为中山某镇政府平台公司做法律顾问时，当时该镇政府领导遭遇离任审计，审计组工作了三个多月、提出很多问题，幸好我们保留了完整的工作记录，有效帮他澄清了所有质疑。

 三    坚持专业精神 

在处理很多事情时，经过研究，律师可能会出具否定性的法律意见。在出具否定性意见时，律师是有压力的，特别是如果这件事情是上级政府部门交办的。

在行政机关，下级服从上级是个基本规矩，但政府法律顾问一定要清楚自己的角色，政府法律顾问并不是公务员，是独立的专业人士，在这种时候特别需要敢于说“不”，敢于发表自己的意见。在压力过后，你会发现，大家会尊重你。

而且，多数领导，尤其是主要领导，是希望专业人士坚持专业精神的，虽然短期内由于律师的否定性意见会影响到办事的效率，但是长期看确是保障了政府公职人员依法行政的安全。

坚持专业精神还需要注意一点，就是不能用别人的审查取代自己的审查。如，在审查一个垃圾处置工程BOT项目特许经营协议时，当时该特许经营协议据说已经经过市政府法律顾问室审查过，是市政府安排给新区政府直接走签署流程的。

我仍坚持独立审查、发表自己的专业意见，结果发现特许经营协议存在重大法律问题，当时我就向新区提出了三大点风险提示，另外提出了三十三条修改意见，避免了未来可能会出现的损失和责任。

 四    团队支持 

做好政府法律顾问，一定要有团队支持。我曾经在很多会议上看到，有的政府法律顾问因有案件要开庭，无法到会，委派一名刚学校毕业的助理参会。这样的顾问是很难做好工作的。

在中伦文德，任何一个项目都安排了A、B角。如果会议时间和开庭时间冲突了，我会让B角去开庭，我自己就可以参加会议。在比较紧急的情况下，还能调用全所的力量，实现24小时连轴运转。

曾经有一个关于港铁北延线土地被占用的事情，非常紧急，当时分管建设口的负责人找我去的时候，已经是下午5点，接近下班了，而次日中午就要出具法律意见，而且次日下午我在外地法院还有一个重要案件要开庭。

当时我走出政府大楼时，第一时间通知团队成员不要下班，有紧急任务。赶回办公室后，马上召开会议，部署和分工。分工完毕，我动身赶往梅州。从深圳到梅州开车需要5个小时。

等我到达梅州时，已经是深夜1点，团队成员已经研究完所有事实材料，整理出大体思路，电话讨论确定意见后，团队成员连夜开始撰写初步意见，我则先休息。

等第二天清早，团队成员将初步撰写的法律意见发送给我，我开始修改，他们则开始休息补觉。等到中午时，我准时发出了法律意见。

发出意见后，我赶到法院开庭。分管建设口的领导拿到意见，非常惊喜，本来在找我之前他们已经是一筹莫展，没想到我居然在不到24小时内拿出这么详尽的分析意见和可行的解决方案。

在后来就这件事情召开的常务会上，领导班子听取汇报后，意见是“按照中伦文德律师的意见办”，对我们律师意见给予了充分的、高度的肯定。如果没有一个强有力的团队支撑，这是绝对不可能完成的。

 五    伯乐重要，千里马更重要 

很多人认为政府法律顾问是凭关系的，我认为，那已经过时了，随着行政责任的强化，以及重大行政决策终身追责制的建立，政府也需要有实力、负责任、有担当的律师为政府保驾护航。

在现在这个年代，“关系”更多是一个连接点，一个让千里马进入伯乐视野的连接点。政府人事变动频繁，如何避免“一朝天子一朝臣”的情况，就需要看千里马的实力了。

你若盛开，蝴蝶自来。你若精彩，天自安排。这么6年来，我始终坚持上述工作方法。

政府十位法律顾问，每年要淘汰几位，但是我一直都被续聘，而且还有几个其他政府机构慕名而来，主动要聘请我们律师事务所担任政府法律顾问。在深圳律师行业竞争如此激烈的情况下，这是难以想像的。

前些年，只有法治意识比较强的少数政府部门才会聘请政府法律顾问，随着党的十八大提出加强法治思维、运用法治方式，以及十八届四中全会决定推出积极建立政府法律顾问制度，以及习主席“法安天下、德润人心”讲话的发表，律师的政府法律顾问业务在近几年将会有突飞猛进的增长。

特将我的执业感悟，和摸索出来的工作方法和各位分享，期待共同为中国法治事业的进步添砖加瓦！