关于在PPP项目实践中贯彻落实国发5号文文件精神具体举措

首先，要进一步做好PPP项目的前期论证工作。项目实施方案是PPP项目实施的基础，其中涉及的项目投资方案、融资方案、建设方案及运营方案要做到“四位一体”，在项目的必要性、经济投入的合理性、付费来源（特别是使用者付费及可行性缺口项目）的可行性等方面，都要逐项落实，形成闭环。在近几年的实践中，不少项目前期识别和筹备工作不足，基础工作不扎实（项目勘察不足、设计方案粗糙、市场分析不到位等），项目采购后社会资本方发现土地费用超支、建设费用超支、项目运营收入不足等问题，项目是否继续推进陷入两难，引起双方争议扯皮。如果双方协商调整项目实施方案，则有可能涉及调整项目立项文件（如超限额）、对已经评审过的财政承受能力论证报告进行调整、以及付费预算调整的问题，难度极大，进而导致项目停滞、双方受损。因此，做好PPP项目前期咨询论证的工作，就是落实财政预算管理的基础。 

概括起来，在加强前期工作方面：一是要做好基础工作，强化项目可行性报告、项目实施方案中关于经济可行性的论证工作；二是要完善风险分配机制。由于PPP项目周期长，涉及政策（含法规）风险、市场风险、管理风险、融资风险比较多，可能导致项目成本超出双方预算甚至无法落实的问题。在实施方案中合理进行分摊风险有利于将政府付费（或可行性缺口补助）的风险控制到合理范围内；三是完善绩效考核机制。目前政府付费及可行性缺口补助项目的绩效考核基本上都是单边考核，相应绩效考核结果用于核减付费。缺乏奖励机制是绩效考核体系的短板，不利于调动企业做好项目高质量发展、增收节支的积极性。

其次，通过PPP等多种方式盘活存量资产。最近几年来新建PPP项目层出不穷，存量项目盘活方面也有序推进。目前首批9支基础设施公募REITs产品已经上市，包括产业园、物流、特许经营权（高速公路、污水处理等）等，发行规模超过310亿元。国发5号文明确要求地方财政要盘活财政存量资金，完善结余资金收回使用机制。地方政府可以通过PPP、REITs等多种途径盘活存量资产。随着工作进展，相信会有更多存量项目通过PPP、REITs方式入市。

在不增加地方政府财力负担的情况下，地方政府应支持已经采用PPP模式实施的项目，进一步通过资产证券化、产权交易、REITs等方式实现交易、流动、退出等目的。有了退出机制、退出渠道或再融资渠道，社会资本方就有资金能力进一步通过TOT、BOT、BOO等方式，帮助政府盘活更多的存量资产，实现资源资产化、资产证券化，形成政府和社会资本可持续的合作共赢局面。

最后，建立PPP项目财政承受能力论证的动态调整机制。PPP项目的政府付费或可行性缺口补助受限于财政承受能力论证报告以及经人大批准的预算，这就是地方政府就PPP项目预算管理的红线。但是，由于PPP项目实施周期通常超过10年，项目前期的这些评价和预算可能和项目实际情况偏离巨大。此种情形下，项目双方可能因付费的问题陷入僵局，不利于项目推进实施。为此，建议建立动态的财政承受能力论证体系。为保持政府财政规划的稳健性，对财政承受能力论证不宜频繁调整。建议在对项目中期评价阶段，同步对地方财政承受能力进行再评价和调整，在此基础上调整付费预算，以适应项目的发展。