城市更新项目采用“EOD模式”的法律构架及利弊浅析

引言

城市更新是国家“十四五”规划《纲要》明确的重大战略举措，也是深入推进新时代城市建设二次发展的重要驱动力；对市场主体而言，城市更新是获取土地、投资建设的重要通道。全国各地当前均在积极推动实施城市更新战略，各省、市也在不同层面出台了城市更新行动计划并颁行配套法规。但各地方政府在财政刚性支出增长大于财政收入增长的主要矛盾下，如何既能降低政府隐性负债，又能解决项目资金保障并顺利推进城市更新建设，已经成为各方参与主体的核心关切。“EOD模式”作为新发展理念延伸出的创新合作模式，在生态环境治理、片区产业综合开发中具有明显的优势。本篇文章在阐述城市更新项目结合“EOD模式”进行开发的法规政策沿革的同时，对利弊作相应的简析。

1、何谓“EOD模式”？

国务院生态环境部对“EOD模式”的官方定义为：以生态环境为导向的开发模式（Eco-environment一oriented Development，简称“EOD模式”），是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。“EOD模式”是一种项目组织运作理念，且作为城市开发模式的一种，其核心在于土地，目的在于收益，而土地开发作为收益的重心，尚未形成完善且成熟的制度体系。

2、国务院关于“EOD模式”的法规、政策沿革及核心要点

（具体法规政策详见生态环境部官方网站）

3、地方政府关于城市更新适用（EOD）模式的法律架构

各地方政府在财政刚性支出增长大于财政收入增长的主要矛盾下，围绕如何既能降低政府隐性负债又能解决项目资金保障并顺利推进城市更新建设，需要结合地方实际的同时积极探索有效解决方案。云南省人民政府在2022年5月28日正式颁行的《云南省土地储备管理办法》第三十条中明确：探索引导社会资本参与片区综合开发、存量盘活、城市更新、生态修复及土地综合整治，由社会资本与土地储备机构联合开发取得合理回报。社会资本投入的成本及合理回报可作为土地开发补偿费计入出让底价，在供地方案、出让公告等土地供应文件中明示，由受让人承担。具体办法由各级政府制定。

该管理办法的出台，不仅将困扰部分地方政府多年的降低政府隐性负债硬性要求，与推进城市更新建设中社会资本合理回报无法明确保障的法律难题得到了非常好的解决，同时也为城市更新项目与“EOD模式”结合搭建了法制通道，其中：

（一）云南省在立法层面鼓励社会资本参与片区综合开发、城市更新、生态修复及土地综合整治项目，允许社会资本在合作中获取合理回报，并遵循商业逻辑，为积极参与基础设施建设的社会资本在投产落地、回本返利的过程完善立法保障；

（二）该条文中关于降低政府隐性负债的立法本意与2021年10月环境部、发改委、国开行联合发布的《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目EOD模式的通知》中，明确不增加地方政府隐性债务的限制性要求具备相通的法制导向；

（三）城市更新片区的生态修复和功能完善与“EOD模式”有较高匹配程度，在推进收益自平衡的城市更新模式的同时，鼓励并引导地方政府转变思路，科学谋划，可以因地制宜、积极地利用国家所倡导合作模式及政策将各项需求与城市更新模式进行有机结合。

4、云南省（EOD）模式试点案例简析

国务院生态环境部已公布的(EOD)模式试点名录中，第一批开发（EOD）模式试点中没有云南省申报成功的项目，2022年4月28日公布的第二批开发（EOD）模式试点中有两个云南省申报成功的项目，分别是：云南滇中新区管理委员会实施的云南滇中新区小哨国际新城水生态环境建设及综合开发利用项目，个旧市人民政府实施的个旧市有色金属矿区生态环境导向的开发项目。其中云南滇中新区管理委员会作为业主单位实施的云南滇中新区小哨国际新城水生态环境建设及综合开发利用项目，通过公开的资料可以获悉，该项目由云南省土地储备运营有限公司作为一级开发参与主体实施土地前期开发工作，2022年3月29日，中交一公局集团有限公司、中交一公局集团水利工程有限公司、中交一公局第四工程有限公司作为联合体中标成为该项目的社会投资人，项目具体合作模式如下：

（图片来源：作者根据项目合作模式绘制）

根据《云南滇中新区小哨国际新城水生态环境建设及综合开发利用EOD项目及配套基础设施建设项目社会投资人招标公告》，云南滇中新区小哨国际新城水生态环境建设及综合开发利用项目的主要内容为：

（一）总投资及投融资方式：83.0055亿元。资金来源主要通过政府投资（含专项债）+企业自筹+市场化融资三种模式。其中滇中新区管委会拟申请发行不超过30.7亿元地方政府专项债券专项用于支持该项目的建设开发，项目前期专项债已到位金额为11.56亿元，项目资本金、专项债以外的建设资金，由项目公司作为融资主体通过市场化方式向金融机构进行债务性融资。社会投资人负责协助项目公司获得项目债务性融资，若项目公司无法按照项目建设进度获得项目债务性融资，导致项目建设资金不足，社会投资人有义务采取包括但不限于股东借款、委托贷款等方式协助项目公司筹措相应的建设资金，项目建设资金缺口由社会投资人负责筹集。任何情况下，新区政府及云南新滇投资开发有限公司均不作为项目公司融资活动的担保人，更不为项目公司的融资活动承担任何偿债责任。

（二）合作模式：项目主要采用“EOD模式”组织运作。通过公开招标方式招选社会投资人，与社会投资人进行股权合作，签订《投资合作协议》组建项目公司，社会投资人具备本项目相应施工资质时，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条及《云南省招标投标条例》第八条相关规定，本项目施工总承包依法无需再次招标，由项目公司与社会投资人中的施工总承包单位签订《施工总承包合同》，施工总承包单位负责项目建设施工；合作期满后，项目资产及相关权利等按法定程序及协议约定完好无偿移交给新区政府或政府指定的其他机构。

（图片来源：云南滇中新区管委会官方网站）

5、城市更新项目采用“EOD模式”的优劣势浅析

（一）优势分析

1.不新增政府隐性债务。

随着近年来紧缩的财政扶持和金融信贷政策，建设融资的难度不断加大，尤其在房地产市场领域“三线四档”等银根紧缩政策已经让多数房企命悬一线。城市更新建设项目与房地产行业联系紧密，在项目开发融资及金融监管领域受到较多的限制，地方政府既希望社会资本参与城市更新项目建设，又不愿意建设过程中新增政府隐性债务，如《昆明市社会资金参与土地一级开发整理项目的办法》第十七条虽然规定了社会资本的投资回报率为8% ×（1+征地拆迁安置资金量/(征地拆迁安置资金量+建设工程资金量)，但近年来实务中社会投资人与政府签订的《合作协议》已经不明确约定最低投资回报率，原因是这样的投资回报率约定会新增政府隐性负债。没有投资收益保障的合作模式，社会投资人只能寄希望于能实现一二级联动开发后弥补一级开发中的高昂成本。但实务中一二级联动开发往往无法以协议或有形方式进行明确，极大限制了社会资本参与城市更新及片区产业综合开发的积极性。

在符合条件的城市更新片区中采用“EOD模式”实施土地综合整治开发，通过引入社会资本，采用市场化运作的方式，以经营性运作为前提，能实现以少量国有资本撬动大量民间投资，以模式促发展带动地区经济快速发展。并且，采用“EOD模式”不属于《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）“利用企事业单位等违规举债”范畴。项目在实施过程中，征地和拆迁补偿费用、土地开发费用、土地储备存量贷款本金和利息支出等储备土地过程中发生的相关费用纳入政府性基金预算，不增加政府隐性债务。

2.获得国家政策性金融支持。

项目一旦纳入国家EOD项目模式试点范围，能够获得国家政策性低息贷款支持，《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2022〕172号）明确：国家开发银行有关分行对符合条件的试点项目，按照精准施策、市场化运作和风险可控原则，发挥开发性金融大额中长期资金优势，统筹考虑经济效益和环境效益，在资源配置上予以倾斜，加大支持力度。国家开发银行作为政策性金融机构，在城市扩容提质及新区建设涉及的棚改、三旧改造、国有工矿及华侨农场涉及的棚改、新型城镇化建设涉及的棚改、水生态环保建设、健康旅游文化综合开发领域一直延续稳定的金融贷款政策。作为社会资本参与的城市更新项目，社会投资人肯定愿意在自有资金推进项目建设的同时，依靠国家对EOD组织运营模式的支持，更好地保障合作项目顺利的竣工交付。

3.能够更好地推进政府与社会资本实现多维度合作，有效控制土地储备成本，并带动周边土地快速增值，助推城市更新项目提质增效。

绿水青山就是金山银山，习近平生态文明思想已经延伸进社会经济发展的重要环节。在新发展理念的指导下，城市更新工作应当拥抱变化，在符合条件的片区引入社会资本，采用市场化运作的方式，实现土地综合整治开发与产业开发一体化实施，有效控制土地储备成本、缓解土地储备资金压力、高质高效完成土地储备任务指标。对社会资本投入并完成修复的国有建设用地，拟用于经营性建设项目的，在同等条件下，《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》文件已经明确，该生态保护修复主体在公开竞争中具有优先权，即带条件招拍挂。确保社会资本在承担前期生态治理投入的同时，享受由生态治理及老旧城区改造带来的中后期部分土地增值收益和产业开发收益，带动地区经济快速发展，实现投资平衡和政企双赢。通过生态环境综合治理及产业导入，能够显著增强片区的生态效益，通过环境治理、生态系统修复、生态网络构建、老旧城区改造，带动土地快速增值的同时助推城市更新项目建设提质增效。

（二）劣势分析

1.并非所有城市更新项目都适用“EOD模式”。

“EOD模式”作为以生态环境建设及综合开发利用为导向的发展模式，生态环境修复及片区综合治理是该模式的基底，但并非所有的城市更新项目都处于实施“EOD模式”的片区范围之内。简而言之，不是所有的城市更新项目都同时具备“EOD+城市更新”的条件，即在推进城市更新的同时具备生态环境建设和片区综合治理的双重需求，这其中是包含与被包含的关系，只有在项目申报立项前期，深入研判和分析，严格甄别和筛查，对符合实施“EOD模式片区内的城市更新子项目，纳入项目整体立项并积极推进城市更新子项目配套工作，才能避免EOD合作模式弊端的同时有效利用政策优势保障其中的子项目顺利投产落地。

2.行业跨度大，见效周期长，协同难度高，对社会投资人整体实力要求较高。

“EOD模式”下行业跨度大，极其依赖一整条产业链支撑项目全生命周期的建设及运营。“EOD模式”见效周期较长，良好的生态基底构建需要一定的时间才能显现出来。这就要求项目合作伙伴（社会投资人）在规划设计、土地收储、基础设施建设、产业配套、生活配套、物业管理等维度具备较强的综合实力，同时在项目融资中有兜底性的资金缺口补足能力。这就对社会投资人的门槛及综合能力提出了较高的核心要求，从而也限制了更多的社会资本参与到以“EOD模式”的城市更新建设项目中来。

3.“EOD模式”纳入试点要求高，土地整治难度大。

从生态环境部公布的两批次试点名录清单中，结合不符合试点要求的常见问题反馈可以分析，对项目实施主体要求能够实现生态环境治理与关联产业一体化建设，能够实现关联产业收益反哺生态环境治理投入，而且要减少政府资金投入，成本收益测算中不能泛化项目收益，将税收和土地出让金纳入项目收益，依托的项目申报前应当完成可研批复、备案等立项工作。从这些反馈意见中可以直观感受到采用“EOD模式”的门槛较高。从EOD项目的施行上可以发现，实施主体需要对EOD项目所属区域进行土地整理并进行成片开发，需要进行生态修复的土地比起其他建设用地而言，往往存在难度大、周期长的特点。因此，土地开发所引起的风险便成为EOD运作模式自身独有的风险点。

后记

EOD运作模式当前还处于试点阶段，借鉴成功案例中好的经验和做法可以证明，环境保护和城市更新建设并非矛盾的对立面，符合条件的城市更新项目可以采用“EOD模式”更好地实现地方城市建设的二次发展。从国务院到地方政府，已为“城市更新+EOD”模式搭建了可行的法律架构，从运作模式的利弊浅析中能够探明，本文所聚焦的合作模式在法律法规、运作机制、回报机制等方面尚未形成完善且成熟的制度体系。

不断改善和提高城乡居民的居住环境和生活品质是当下城市建设被赋予的历史使命，也是人民对美好生活向往的一种践行。在城镇化进程中，如何科学合理地运用多种模式对城市进行改造和提升，完善城市功能布局，这其中就需要专业律师依托自身在房地产、建设工程、土地开发、行政诉讼等专业领域的执业技能，不断为完善制度体系建设贡献法治智慧，这对法律人既是机遇也是挑战，更是责任与担当。

参考文献

1. 郝瀚、石易、杨彦威.《房地产行业进入存量化时代，如何理解城市更新？》

2. 张璇.《片区EOD投资模式的探索与浅析》|龙志刚专栏

3. 国务院办公厅发布《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》〔2021〕40号

4. 《云南滇中新区小哨国际新城水生态环境建设及综合开发利用EOD项目及配套基础设施建设项目社会投资人招标招标公告》

5.《云南省土地储备管理办法》第三十条：探索引导社会资本参与片区综合开发、存量盘活、城市更新、生态修复及土地综合整治，由社会资本与土地储备机构联合开发取得合理回报。社会资本投入的成本及合理回报可作为土地开发补偿费计入出让底价，在供地方案、出让公告等土地供应文件中明示，由受让人承担。具体办法由各级政府制定。

6. 《昆明市社会资金参与土地一级开发整理项目的办法》

7. 生态环境部科技与财务司《一图读懂EOD模式与试点实践》

作者简介

赵朝振

北京市中伦文德（昆明）律师事务所 高级合伙人

赵朝振律师，北京市中伦文德（昆明）律师事务所高级合伙人，民商法学硕士。执业年限：10 年。

昆明市律师协会建设工程与基础设施法律专业委员会、土地与房地产法律专业委员会委员。

深耕建筑房地产、城市更新、政府行政及投融资并购领域法律服务，具备丰富的执业经验以及大型房地产企业（国企）的服务经验，担任多家集团公司、政府部门、社区及企事业单位法律顾问。

崔光显

北京市中伦文德（昆明）律师事务所 专职律师

崔光显律师，北京市中伦文德（昆明）律师事务所专职律师，毕业于西南政法大学，法律硕士。

具有大量并购重组、国企改制、公司治理、国有企业产权交易、债券发行及企业常年法律顾问工作经验。

执业理念：用最强的责任心、最严谨的标准和最专业的知识提供最靠谱的法律服务。

擅长领域：并购重组、国企改制、公司治理、国有企业产权交易、债券发行。