律师行业法治建议制度初探

我国的律师制度要如何完善？如何让律师行业更好地参与到中国特色社会主义法治体系的建设过程之中，进而成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量？构建律师行业法治建议制度，或许是一个恰当的回答。

一、构建律师行业法治建议制度的必要性

习近平总书记在《加快建设社会主义法治国家》一文中指出，“律师队伍是依法治国的一支重要力量”。司法部部长傅政华在出席司法部2018年3月29日召开的律师学习宣传贯彻宪法座谈会时强调，律师是党领导下的社会主义法治建设的重要力量，广大律师要带头尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法，努力做全面推进依法治国的奋斗者。

实践中，律师行业不仅通过执业行为维护公民的合法权益、规避法律风险，而且为国家的立法、执法、司法活动提供了法律上的帮助，推动了我国的法治建设。经过专门法律训练、熟悉法律运作过程的律师，成为了公民守法、行政执法、法检司法乃至立法活动中不可或缺的一个主体。

虽然律师行业在我国当前法治建设中发挥着重要的促进作用，但是应当看到，律师行业在推进全面依法治国的过程中发挥作用的形式还是有限的，还主要限定在接受当事人委托、提供法律建议和代理诉讼等范围内，缺乏足够的途径使律师更为主动、更为有效地参与到法治建设之中。而另一方面，在执业行为之外，律师可能还会发现党政机关、企事业单位、社会团体及其他社会组织存在违法行为或法律风险；许多律师也有意愿将这些发现反馈给相关主体，让其意识到自身活动与法律规定的不一致之处进而加以纠正。

毫无疑问，如果能够将律师行业的这种力量发挥出来，必然有助于全面推进我国法治事业。而律师行业法治建议制度正是将律师行业在这方面的法治功能予以现实化、制度化的主动尝试，也是深化律师制度改革、开创律师事业新局面的重要抓手，应当获得足够重视。

二、律师行业法治建议制度的基本构成

应当注意区分律师的法治建议行为和执业行为。律师的执业行为是律师接受当事人委托，通过为当事人提供法律建议、规避法律风险，或者代理诉讼、维护当事人合法权益等形式，为当事人提供法律服务；其中可能也会涉及到相关机关、单位或者团体的行为涉嫌违法，但是对于这些行为的纠正或者建议，仍属于律师基于法律服务合同向当事人履行合同义务的行为。而律师的法治建议行为则是在法律服务合同规范的法律服务行为之外，出于公益目的而行使权利的行为。进而言之，律师的执业行为是律师的一项合同义务，而律师的法治建议行为是律师的一项权利。

1.基本原则。

第一，法治建议的必要性。必须严格规范律师行业有权发布法治建议的事项范围，做到必须发布法治建议时才能发布。第二，法治建议的针对性。必须严格规范法治建议的内容，使得法治建议针对的事实明确、清晰，提出的纠正意见具体、可行。第三，法治建议的严肃性。必须严格规范律师行业发布法治建议的程序，确保每一份法治建议都经过了严格的调查核实和讨论审核。第四，法治建议的规范性。要对法治建议书的格式进行规范，确保法治建议书在格式上符合标准。第五，法治建议的实效性原则。要对法治建议的实施情况进行跟踪调查，确保法治建议产生实际效果。

2.主体与对象。

各级律师协会是法治建议的发出主体，各级党政机关、企事业单位和社会团体是法治建议的对象。各律师协会在提出法治建议时，不应当受地域和级别的限制；只要发现了党政机关、企事业单位和社会团体的法律风险，无论其是否位于本地、是何级别，律师协会都可以向其提出法治建议，从而最大限度地发挥律师行业法治建议制度的促进功能。

3.专门机构及其职责。

律师协会应当成立法治建议专门委员会，专门负责法治建议工作。在具体部门设置上，可考虑分别设置业务部门和支持部门。业务部门负责法治建议工作的全部流程，包括法治建议程序的启动、法治建议书的制发、法治建议的后续跟踪三项主要内容。支持部门负责法治建议工作全流程的文件资料归档整理、对法治建议效果的后续调研评估以及年度总结、培训交流等工作，配合业务部门提升法治建议工作质量。

三、法治建议工作基本流程

1.法治建议程序的启动。

法治建议程序既可以由律师通过向律师协会申请发起，也可以由律师协会主动发起。律师协会的法治建议专门委员会在接收到律师的申请后，应当对律师的申请材料进行初步审核并将审核结果告知提出申请的律师。法治建议专门委员会应当做好律师申请的记录和归档备案工作。

2.法治建议书的制发。

（1）调查核实

法治建议程序启动之后，法治建议专门委员会应当确定具体的工作人员作为调查核实的主体，在一定期限内，对律师提出申请时或者律师协会主动发起法治建议程序时所针对的违法行为或存在重大法律风险的行为进行调查核实。

调查人员调查核实完毕，应当制作调查终结报告，写明调查过程和认定的事实与证据，提出处理意见。认为需要提出法治建议的，应当起草法治建议书。经调查核实，查明相关单位不存在需要纠正或者整改的违法事实或者重大隐患，决定不提出法治建议的，应当将调查终结报告连同相关材料订卷存档。

（2）法治建议书的编写与审核

法治建议书的编写要做到阐明的事实清楚、适用的法律准确，建议的内容要明确具体、有操作性。此外，法治建议书应当做到行文严谨规范、论证说理充分，符合保密规定。

法治建议书应当按照统一的格式制作，一般包括首部、主文和尾部三部分。　　首部包括：律师协会名称、法治建议书、法治建议书编号、主送单位（被建议单位）名称。主文包括：经调查核实后确定的事实与证据，该事实反映出的需要加以解决的法律问题，对问题产生原因的分析，依据法律法规及政策提出的具体建议，以及其他需要说明的事项。尾部包括：律师协会公章和日期。如需抄送被建议单位的上级机关、主管部门或其他有关部门的，应当列明抄送单位全称。

法治建议书起草完毕之后，应当交由法治建议专门委员会主任会议，会同分管法治建议专门委员会的副会长，对法治建议书的必要性、合法性、说理性等进行审核，并决定是否签发该法治建议书。 

（3）法治建议书的签发与送达

法治建议书由律师协会分管法治建议专门委员会的副会长签发，以律师协会名义、通过书面形式向被建议单位送达。涉及事项社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性、所涉问题应当引起有关部门重视的法治建议书，可以抄送同级党委、人大、政府、纪检监察机关或者被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织等。如果法治建议程序是因律师申请而启动的，应当将法治建议书寄送该律师，并邀请其对法治建议书的实施情况进行监督。

3. 法治建议的后续跟踪。

（1）对被建议对象的支持

为避免出现律师协会发出的法治建议不被重视的情况，有必要加强建议主体与被建议的对象二者之间的双向互动与充分沟通，使被建议单位能够理解法治建议书的意义，并进而采纳其中建议。为此，律师协会在发出法治建议书之后，应当积极支持和配合被建议的单位落实法治建议。必要时，可派驻工作人员到被建议单位协助其落实建议措施。

（2）接受被建议对象的反馈

律师协会在发出法治建议书之后，应当积极接受被建议单位的反馈意见。被建议单位对法治建议提出异议的，律师协会应当立即进行复核。经复核，异议成立的，应当报经法治建议专门委员会主任会议以及分管法治建议工作的副会长决定后，及时对法治建议书作出修改或者撤回法治建议书；异议不成立的，应当报经分管法治建议工作的副会长同意后，向被建议单位说明理由。