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基层社会矛盾纠纷演变及化解机制和经验研究

2019-12-18 18:42:28 周海智律师 进入主页

矛盾纠纷,是特定主体基于利益冲突而产生的一种双边或多边的对抗行为。纠纷的主体是利益相互冲突的各方当事人。当事人的性格、身份和社会地位、实力、能力、价值观、社会背景及其他参与人,都决定和影响纠纷的性质、对抗程度和解决方式的选择。纠纷的对象,是当事人争执的利害关系或相互冲突的利益,可能是物质财富,也可能是名誉、身份、人格等非物质财富或行为结果。当事人认为自己的权益受到侵害,产生不满情绪,并根据自己的理性判断选择忍受、回避、双方交涉、协商和解、依靠实力压服或求助于中立第三方的介入。某些矛盾纠纷如不及时化解,就可能升级或激化。必须通过有效的纠纷解决机制及时妥善化解矛盾纠纷。

纠纷解决机制,是一个社会为解决纠纷而建立的包括各种制度、程序、机构、组织及其运作活动构成的系统。在人类社会发展的任何阶段,都有与之相适应的纠纷解决机制存在。纠纷发生的具体社会环境、时代、地域、传统习惯、风土人情等都与纠纷的产生、形式及解决方式息息相关。社会越复杂,纠纷解决的方式、手段也越丰富,从而形成多元化的矛盾纠纷解决机制。多元化矛盾纠纷解决机制是社会治理和健康发展不可缺少的要素,是构成和谐社会必不可少的条件。

一、矛盾纠纷随社会的发展变化在从简到繁演化

在封建小农经济时代,商品经济不发达,社会异地交往极少,社会极限于家庭和家族。家庭和家族既是生活单位又是生产单位。社会矛盾和纠纷大都由族长和家长调解和仲裁,从而维护内部秩序而对社会和国家负责。有声望的调解人——长辈、贤良人士、邻居或亲友,出面斡旋,以血缘、亲缘、地缘为基础,以长期形成的生活习俗为条件,遵循人情原则,依据共同体内部公认的价值标准,通过劝说调和解决矛盾,消除误解和隔阂,让纠纷当事人自愿接受并自觉履行。其中既有重视民间道德教化,主张“和为贵”等儒家理念方面的原因,也有基于“讼累”对生产和生活秩序的干扰,尽快“息讼”等功利方面的考虑,也体现了国家对民间的血缘或基层地域组织及乡绅、族长等地方势力的重视。这种民间调解可以平息相当一部分纠纷,使其既不至于转化为诉讼,也不至于酿成更激烈的冲突。当事人不能接受民间调解的结果时,也可以直接告官。

新中国成立后,中国大陆进入社会主义建设的最初时期,在高度的公有制基础上,受计划经济影响,社会矛盾比较单一, 大都是相邻纠纷而少有经济和物权方面的纠纷,发生纠纷以行政性手段为解决方式。由于受计划经济体制和以阶级斗争为纲的“左”的政治控制的影响,农村的农民仍守在土地上从事单一的农业生产,工人在企业从事着严格纪律约束的工作。严格的户籍管理制度有效地限制着人口流动。农村和城市之间划了一道鸿沟,社会主体关系及利益关系比较简单。当时实行的是经济上的单一所有制,政治上的高度集权,行政的指令性功能对社会生活产生重大影响。在计划经济的理念和制度基础上形成的纠纷解决机制的非诉讼形式,一是自治性、教育性纠纷解决机制,二是行政性纠纷解决机制。前者是设立于工业、商业、国营农场、集体农庄、其他生产组织、行政单位以及居民区和城镇中心同志审判会、调解委员会,管辖违反劳动规则的行为,对公共秩序的轻微破坏行为,违反家庭义务及其他争议不大的民事纠纷,解决财产、遗产和家庭纠纷,处理打架斗殴、盗窃公物等轻微刑事案件。后者实际上是一种行政仲裁,其使命是巩固经济核算制,保证计划和经济合同的执行。

20世纪80年代,农村家庭承包责任制开启,以后又是市场经济因素的注入,逐渐使农村人际关系,以契约形式为依据的社会关系得到发展。农村人口大量外流打破了地缘关系的封闭性,人们的社会地位更多地由经济和法律所赋予,而不再以血缘等级为基础。传统的礼俗习惯下降,国家法律地位明显上升。随着人民性扩大,阶级性缩小的民主政治及以公有制为主体多种经济成分并存,不同所有制经济平等竞争的现实的到来,社会矛盾逐步呈现多样化纷繁性。

20世纪90年代以后,随着改革开放的发展和社会主义市场经济体制的逐步建立,国际因素与国内因素相互影响,历史问题和现实问题相互牵扯,体制改革,企业改制,政策转型,社会结构变动,利益分配格局调整,关系群众切身利益的领域存在并还将不断产生大量的矛盾纠纷。社会矛盾涉及多层次的社会关系,多样化的矛盾主体,多领域的利益冲突,涉及体制、机制、政策、法律、观念等多方面的因素。

目前,民间纠纷的主体由公民之间,转化为更多地向公民与经济组织之间,公民与基层政府管理部门之间扩展;民间纠纷的内容由婚姻、家庭、邻里、继承、小额债务、轻微侵权等简单的涉及人身、财产权益方面的纠纷,发展为经济合同纠纷、下岗职工与企业的纠纷、拖欠工资的纠纷、医疗纠纷、交通事故纠纷、城市建设噪声扰民纠纷、环保纠纷、拆迁征地纠纷、村务纠纷、社会保障、安全生产、食品药品安全、就业安置补偿、收入分配、收缴提留、土地承包、林权改革、换届选举、物业管理纠纷等等。怎样使现有的工作机制和状态满足解决日益增多并日趋复杂的矛盾纠纷这样一个问题,建起一个有效的社会纠纷解决体系,维护稳定,在司法为主导,政府和社会参与的框架内展开矛盾纠纷化解机制的设计,使多元化纠纷化解之间有机结合,值得认真研究。

二、我国当前的多元化矛盾纠纷化解机制

随着社会主体关系、利益关系的多元化,矛盾纠纷日趋复杂;由于矛盾冲突的性质、形式和激烈程度不同,化解矛盾纠纷的手段方式也不断丰富,逐渐形成了包括诉讼、仲裁、行政处理、调解在内的一套完整的纠纷解决机制。在多元化纠纷解决机制中,各种制度或程序既有其独立的运行空间,又能形成一种功能互补和互相衔接的体系,可以满足社会和当事人的多元化需求和选择自由。多种多样的纠纷解决方式各以其特定的功能和运作方式相互衔接、相互补充、相互促进、相互协调地共同存在,形成了满足社会主体多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。中国由于处于社会转型期及改革和发展时期,利益的多元化及冲突的复杂性更为明显,由此决定了我国对多元化纠纷解决机制的要求更为迫切。

诉讼是审判机关和案件当事人在其他诉讼参与人的配合下为解决纠纷依法定诉讼程序所进行的活动。诉讼审判是纠纷的法律解决的典型形式。诉讼解决纠纷具有终局性地位。司法判决是具有较高强制力的矛盾纠纷解决方式。法院的审判是国家权力对无法解决的民间纠纷的一种干预,是公民意思自治原则的一种补充。作为一种解决纠纷的机制,它以国家的强制力保障纠纷解决,在法律处理纠纷过程中作为最后手段使用。是维护社会公平正义的最后一道防线。它必须严格按照程序法的规定进行操作,在案件的受理、裁判、执行等各个环节都要严格按照有关程序办理,确保裁判的过程与结果与社会的统一规范的协调统一。判决所形成的价值判断可以为民间纠纷处理机制提供标准和参考系数,成为民间纠纷解决机制的指导和监督者。在法制社会里诉讼审判被奉为最正统、最公平、最权威的纠纷解决机制。

通过诉讼化解矛盾纠纷也存在一定的局限性。诉讼程序复杂,难以及时妥善解决纠纷。诉讼成本高昂,当事人在诉讼过程中必须支付诉讼费、鉴定费、律师费等。诉讼审判公开,当事人的个人隐私和商业机密有时不得不暴露在光天化日之下,感情和尊严有时会受到极大的伤害。强调形式正义的诉讼有时得到的裁判结果与传统道德伦理的价值取向严重脱节,有些判决结果不符合情理。有的判决作出后,会留下令人遗憾的争议和与常理或情理相悖的种种困惑,甚至会出现“一朝上公堂,永世为寇仇”的尴尬。法院的生效判决表明司法处理过程终结,却未必能使双方当事人的纠纷终结,某些当事人可能重新寻求新的救济途径,双方可能因此产生更深的芥蒂,酝酿着新的纠纷。而处理结果得不到执行或履行,胜诉当事人并未实际救济的情况也并不少见。因此,对诉讼的过度依赖不仅需要付出极高的成本,也会给社会带来一定的负面效果。

仲裁是当事人基于纠纷发生前或发生后达成的仲裁协议,自愿将争议交给司法机关以外的第三方,由其做出对当事人有拘束力裁决的纠纷解决方式。仲裁具有自愿性、专业性、灵活性、保密性、快捷性、经济性的优点。纠纷发生由谁仲裁?适用何种程序?依据法律或商业惯例还是行业标准?都可由双方当事人自愿选择。仲裁不得将案件实体及程序的相关情况向外界透露,有利于保守商业秘密,维护企业形象。仲裁实行“一裁终局”,裁决一经作出,即产生法律效力,使纠纷能在较短的时间内得到解决,大大节省当事人的时间及费用。 

仲裁也存在局限性。当事人采取仲裁方式解决纠纷,应当双方自愿达成仲裁协议。没有仲裁协议,一方申请仲裁的,仲裁委员会不予受理。当事人达成仲裁协议,一方向人民法院起诉的,人民法院不予受理,除非仲裁协议无效。仲裁与诉讼是互相排斥的关系。当事人一方选择仲裁委员会,另一方选择人民法院确认仲裁协议效力时,法院管辖优先。仲裁机构只能以合同纠纷和其他财产权益纠纷为仲裁范围,当事人只能在法定的仲裁范围内通过协商方式确定仲裁事项。仲裁机构无权对可能灭失或今后难以取得的证据进行保全,无权对被申请人的财产采取强制措施,需财产保全或证据保全,需法院以司法措施给予支持。仲裁裁决作出后,一方当事人不履行的,对方当事人只能向有管辖权的人民法院申请执行。人民法院可以对仲裁管辖、仲裁裁判、仲裁员操守进行监督。接到当事人申请,法院依法对仲裁裁决进行司法审查,一旦法院作出支持申请人的裁判,就使仲裁裁决失去作用。

行政处理也是重要的矛盾纠纷化解机制。当今我国既面临着经济增长的“黄金发展期”,也面临社会关系的“矛盾凸显期”,既有新生事物在萌芽和发展,也有旧的力量的延续和重生。现代化的成熟社会所遵循的公平规则尚未形成,而维系旧有社会秩序的传统规则又在逐步崩溃。在社会资源有限的情况下,围绕利益分配,各利益阶层之间的矛盾不可避免,激增的社会矛盾是我国改革发展过程中的必然产物和外在形式。多元化的利益冲突和矛盾纠纷之间面临一个选择和排序的拷问。群体利益表达机制和纠纷疏导机制尚不畅通,协商对话机制尚未建立。基层自治组织、民间调解组织、法院缓和社会矛盾及时解决纠纷的功能发挥不够。在这些问题集中及正式制度不完善的情况下,政府职能部门的介入,无疑能促进矛盾纠纷的及时解决。政府介入调解处理既有调解者身份的权威优势,又有程序上灵活迅速的便利,如随即召开协调会、现场办公会即可以协商解决问题,促进和解,而具有程序严格性的法院调解则不可能如此快的解决问题。

政府拥有公共权力,管理公共事务,代表公共利益、承担公共责任,是特殊的权力机构,其权威和实际能力要远远高于法院。在常规性、多发性、专业性、社会性及群体性的纠纷处理方面,在维护弱势群体利益方面,其作用较司法程序更为明显和直接。行政机关可通过对社会关系的调整,形成更为快速的反馈和治理机制,形成政策和规范。行政机关可以在行政管理权限内对特定领域的纠纷主动干预,防止突发性事件的发生。在权利保障和违法行为的矫正方面,行政机关的功能优势显而易见。行政机关通过发挥政治优势,以人为本,执法为民,加强教育,合理引导,协商疏导,拓宽民情民意表达渠道,满足群众合理诉求,在基层社会矛盾纠纷化解中最具独特优势。特别是群体性纠纷的解决,政府职能部门的介入是一种最有效的途径。如果群体性纠纷是政府不当行为甚至是违法行为引起,此时解铃还须系铃人,由政府主动纠正错误,自己解决问题才能摆脱尴尬境地。行政性纠纷解决机制属于公力救济,它提供了一条区别于司法诉讼的功力救济途径。它将行政权力能动性、直接性和高效性与协调性、衡平性及专门性结合,拥有一定的自由裁量权和调查权,具有查明事实、进行专业判断和适用法律的能力,可以在其行政管辖权限内对特定领域的纠纷主动干预,通过调查、查处或听证程序,通过行政调解或行政裁决,高效、及时、直接解决纠纷。

调解是发生纠纷的当事人在其他机构或个人的居中调和下,互谅互让,达成合意的一种解决争议的方式。协商调解等非诉讼方式在解决纠纷中更追求从根源上清除潜在的纠纷。通过关系的改善或恢复达到彻底解决纠纷,追求“案结事了”的目标。调解源于我国独特、深厚而悠久的法律文化传统,把礼治、德治与法治有机结合起来,把天理、国法、人情有机结合起来,把法律效果和社会效果有机结合起来,调解基于群众的自我管理、自我教育和自我约束。人民调解员在提供调解服务解决纠纷中不得向当事人收取费用,属于一种公共服务。不仅节约司法资源、社会资源,降低执法成本,而且容易被人民群众理解和接受。调解方式便捷、经济,着眼未来,注重“向前看”,是很好的化解社会矛盾纠纷的机制。

我国的调解被不同的组织运用并与不同的程序结合,分为司法调解、人民调解、民间调解和行政调解等等。人民调解在人民调解委员会主持下进行。人民调解组织设置于民间,活动于群众中,了解民情、社情,掌握一些事件的根源和真相。在法律规范的具体内容尚不十分清晰,又面对新的利益冲突和权利义务关系时,由于结果的可预测性相对暧昧,诉讼对争议的双方都具有一定的风险,此时人民调解就可提供重要补充,实现司法与人民调解的能动互补。有的当事人在法官面前作假证,找证人作伪证,却不愿或不敢在知情的基层干部和素有威望,受人信赖的调解员面前说谎。做好人民调解工作,能在调解纠纷方面起到对诉讼审判制度补偏救弊,分担压力和补充代替的作用。

人民调解通过调解员及时、独特的工作方法、技巧,把一些纠纷化解在萌芽状态,把一些因为民事纠纷可能铤而走险的人从犯罪的边缘拉回来,使一些可能受到伤害的人得以幸免,防止民事纠纷走向诉讼或激化为刑事案件。人民调解员用平等、民主、亲近的说服、教育方法,给业已发生纠纷的当事人做思想工作,能使矛盾双方当事人的思想及时得到疏导,消除误解,消除隔阂,使双方的裂痕得以平复,在根本上有效地化解矛盾纠纷。人民调解的纠纷化解功能,把人们从各种矛盾困难中解脱出来,有利于形成良好的生产工作秩序,保证生产经营的顺利进行。

人民调解作为纠纷解决的一种机制,在整个矛盾纠纷化解机制系统中占据着重要地位,有着审判、仲裁等矛盾纠纷解决机制所无法替代的纠纷化解、预防功能。对那些并不简单地表现为一种权利义务关系的难以找到黑白分明,对错输赢的裁判结果的纷争,调解是更为合适的途径。在村民自治、居民自治、民族自治等自治性较强的社会环境里,协商性、调解型的矛盾纠纷化解方式更适合主体的需要。司法调解、人民调解、行政调解、仲裁调解、国际商事调解等多种多样的调解纠纷解决方式各以其特定的功能和运作方式满足社会主体的多样需求,相互衔接,相互补充,相互促进,相互协调地共同存在。

调解协议经双方当事人签字或盖章后具有民事合同性质,对当事人具有法律上的拘束力,各方面应自觉履行。当事人根据需要,可以申请有管辖权的人民法院确认其效力,确认调解协议效力的决定送达双方当事人发生法律效力,一方当事人拒绝履行的,另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。当事人请求履行调解协议,请求变更、撤销调解协议或者请求确认调解协议无效的,可以向人民法院起诉。当事人可以申请公证机关依法赋予具有给付内容的人民调解协议强制执行效力。具有合同效力和给付内容的调解协议,债权人可以依法向人民法院申请支付令。人民调解协议的效力可通过一定机制得到保障。

人民调解也存在组织机构不健全,民调组织的人员业务水平、法律知识有待提高,人民调解的公信力和可适用性须不断增强,民调工作人员的主动性和积极性需要激发等问题。人民调解与人民法院应建立健全工作的相互联系、互相衔接、互相补充、互相促进的良性互动关系的协调发展的纠纷解决机制,使各自在不同的阶段,以不同的特点发挥化解矛盾纠纷,维护社会稳定的作用。

三、建立和完善多元长效机制,保证矛盾纠纷化解工作制度化、规范化,是化解矛盾纠纷维护社会和谐稳定的有效途径。

随着社会的发展,新的利益冲突和新的纠纷类型不断出现,人们已随之发现和创造出新的或更为有效地解决方式。玉溪市八县一区的许多乡镇经过构建人民调解、行政调解、司法调解等联动工作格局,不仅解决了人民调解与信访、司法裁判、行政机构之间各自为政,各自为营,自成体系,互不策应的问题,而且基本上实现了“小事不出组,大事不出村,难事不出乡(镇)”,“群体性事件下降,民转刑案件下降,集体性的上访数量下降”的可喜局面。综合北京、上海、山东、广东、湖南、云南等省市的做法,以下经验值得借鉴。

1.建立健全调处工作组织体系。发挥党的政治优势和组织优势,各方负责,源头预防,标本兼治。按照“党委领导,政府负责,政法主抓,部门配合,基层支持,群众参与”的工作原则,利用综治、信访、公安、司法等优势整合人民调解、行政调解、司法调解资源,建立健全“纵向到底”,纵向覆盖县、乡(镇)、村、组四级,“横向到边”横向覆盖各个领域、各个行业及社会管理各方面的纵横交错的庞大调解组织网络。市、县成立矛盾纠纷调处工作委员会,主要承担市、县社会矛盾纠纷排查调处工作的宏观部署、政策调研、综合协调和检查指导任务。由党委负责政法维稳的领导任主任,政府分管司法工作的领导任副主任,公安、检察院、法院、司法、农工办、民政、国土资源、城建环保、信访等相关部门组成成员单位,下设办公室负责对矛盾纠纷协调处理的具体运作,对矛盾纠纷实行统一受理,集中梳理、归口管理、依法办理、限期处理,赋予其调动支配综合性纠纷解决资源的一定权力,增强对矛盾纠纷的调处力度确保调处成功率。党委政府赋予调处委具有矛盾纠纷案件的受理调处权、分流指派权、调处调度权、督办权、责任追究建议权。乡镇实现以法庭为龙头,以乡镇为纽带,以村居为基础的三级调解网络。乡镇设调处中心,司法所、法律服务所、综治工作室、信访代理工作站四块牌子一套班子,实行一站式受理。村(居)委建调解委,村民小组设调解小组,内部形成分工。使之成为有分有合,职责明确的维护基层稳定的第一道防线。对外共同承担本辖区内矛盾调处,信访接待,法律援助、法律服务,法制宣传等工作。

2.建立和完善以岗位责任制为核心内容的制度,包括领导值班接待和首问负责制;矛盾纠纷预警及定期排查制,矛盾纠纷受理登记、分流移送和归口管理制度;大调解联席会议,重大疑难矛盾纠纷及时报告制度;矛盾纠纷办结报告制度,督查督办制度;调解员培训、考核和管理制度;回避保密制度;代表代理联访联调制度;书记县长及乡(镇)长接待日制度;信息沟通、考评积分及责任追究制度;立卷归档及管理制度。

3.建立健全矛盾纠纷情报信息网络。完善信息收集、报送分析制度以利对各种动态信息汇总梳理,及时进行分析预测。以便调处委准确了解掌握矛盾纠纷信息,及时对矛盾纠纷信息作出快速反应及时处置。

4.完善人民调解工作流程,规范调处中心工作机制。明确接待受理、组成调解庭调查、调解、达成协议并制作调解协议书、结案存档、跟踪回访等工作程序。提高调解协议规范化水平,增强调解协议公信力,保障调解协议合法有效,经受得起法律检验。规范人民调解组织形式,做到名称、印章、标识、程序、徽章、文书、标牌的统一。规范工作管理。继承和发扬传统调解制度中的合理内核,进一步明确农村人民调解的宗旨是维护当事人合法利益与维护社会稳定并重。在合法自愿基础上公平合理地进行调解处理。

调处中心坚持条块结合,定期进行全方位大联动排查,每周召开例会,由各基层人民调解组织、行业调解组织和行政机关相关调解组织汇报本周所收集或需要解决的矛盾纠纷,调处中心做好纠纷信息台账。对情况复杂,跨区域、跨系统和跨单位的问题,由调处中心统一协调,确定参与调处的部门。针对当事人对司法不公、司法腐败以及司法部门之间相互推诿扯皮而引发的涉法纠纷,以政法委为依托,整合公检法司力量,负责督办。针对行政部门工作出现的越位、缺位、错位和不到位而引起的行政纠纷,以信访为依托,协调政府相关部门,负责协调督办。调处不了的,要及时反馈信息,由调处中心与相关领导共同研究解决问题的方案和措施,涉及全局性的重大社会矛盾,由党委、政府统一领导,全员联动,集中力量解决。

5.科学界定人民调解组织的业务范围及工作职责。除法律法规规定只能由人民法院、公安机关及其他行政机关管辖处理的不宜进行调解的范畴外,将民间纠纷中较常见的纠纷类型进行具体列举,由人民调解组织严格依法收受处理。

市、县调处中心研究制订调解工作年度计划、工作制度、目标管理和考评办法;接待群众来电来信来访,做好矛盾纠纷受理和分流处理工作;主持重大、疑难矛盾纠纷的调处;组织专业培训和考核;对重大、疑难矛盾纠纷和热点难点问题组织听证对话;探索化解社会矛盾纠纷的新举措;及时反映定期分析总结推广先进典型经验;完成党委政府交办的其他任务。综合运用领导约谈、入户访谈、组织听证、法律解释、利益补偿等形式,有效解决矛盾纠纷。

6.确立“依法组建、加强扶持,提供保障、服务社会”工作思路,培育自治性和自律性人民调解组织机构,组建保险、医疗、物业、旅游、金融、网络、消费、残联、商会等行业性、区域性调解委员会,在流动人口聚居区、集贸市场、经济开发区、房地产开发区等建立人民调解组织,加强专项民间纠纷化解力度。

7.优化调解人员构成状况。吸引优秀大中专毕业学生自愿加入调解队伍;通过特邀聘请等方式,组织、动员离退休法官、检察官、公务员、律师、人民陪审员、仲裁员及教育、医疗、劳动等专业人士,“法律下乡”,加入人民调解委员会,组建调解志愿者队伍。建立培训制度,并采取岗位培训、年度培训、示范培训、观摩培训、集中培训、分片培训等方式对人民调解员进行培训,不断优化调解队伍的知识结构。不断提高人民调解员的政治素质、业务能力和调解技巧。

8.建立奖惩考核制度。层层建立工作考核奖惩制度,由调处委审核集中管理考核兑现。调处中心加强对工作人员的考评,实行积分制。参与“行调对接”、“诉调对接”、“检调对接”、“公调对接”、“访调对接”工作的人员由国家财政给予津贴补助,并按照“谁调解,补贴谁”的原则,一案一补,以案定补,以奖代补、以质定补、以绩计奖、以量计酬,充分调动调解员的工作积极性,提高工作效率。对调处化解社会矛盾纠纷工作成绩突出的部门、单位和个人进行表彰奖励;对调处工作不力引起矛盾激化、上交矛盾纠纷或超过规定时限的单位按综合考核标准扣分,予以责任追究。

9.法院推行“调解优先,能调则调,当判则判,调判结合,案结事了”的民事审理制度,通过司法实现纠纷的繁简分流。制定诉前劝导制度。对常发性、多发性、伦理性、事实争议不大的具有可调解性的纠纷,当事人在起诉前需先提出调解申请,经人民调解机构调解不成或一方当事人不愿调解的,当事人持人民调解机构出具的调解不成证明书向人民法院起诉。如当事人未提出调解申请而直接向法院起诉的,人民法院可以通过适当的介绍和引导,让当事人根据自己的具体情况理性地选择解决纠纷的方式。适宜进行人民调解的,立案庭应积极配合人民调解机构开展人民调解。不宜进行人民调解的,及时正确引导当事人通过相应法律程序维护合法权益。实现调审合理对接。经人民调解委员会调解达成的调解协议,当事人认为有必要,可以自协议生效之日起30日内申请司法确认;人民法院确认该调解协议有效,即赋予了当事人申请人民法院强制执行的权利。     

案件受理后一般先进行调解,调解不成的转入裁判程序。诉讼调解有许多优势。

一是调解程序灵活方便,举证、质证、辩论、鉴定等需要大量时间的工作无须进行或者可以简单进行,可以最大限度地节省时间。

二是调解结案当事人无须上诉,可以减少上诉、再审等费用,当事人可以从诉累中尽快解脱出来,经济性明显。

三是调解结果最接近于当事人追求的实体公正,多数情况下当事人不会请求再审、申诉,会自愿履行,有利于执行。

四是调解能够在不伤和气的情况下处理完纠纷,当事人以后还可以继续合作或交易下去,调解结案能增进双方进一步合作的可能性,有利于维护社会稳定。

诉讼调解也存在着弱化程序,不利于当事人及旁听人法律意识的培养及调解协议内容可能存在侵害案外人利益的风险等缺点。因此,需要强化调解意识,提高调解能力,规范调解程序,细化应当调解的案件,可以调解的案件及不得调解的案件类型。以切实解决社会矛盾为根本出发点,旨在用最经济、最快捷的多元化、合法化的方式定纷止争。使调解和判决两种结案方式都能充分发挥其纠纷解决功能。在调解中,既要做无过错方宽容、谅解的工作,更要做过错方承担责任的工作,把调解的着重点放在让过错方和债务人主动履行义务上。不得违背当事人的意愿以不正当的手段迫使当事人接受调解,更不得以调解拖延办案,久调不决和以判压调影响裁判的公正性。确实达不成调解协议的,要及时裁判。

10.成立治安及轻微刑事人民调解委员会。公安机关办理情节较轻,因民间纠纷引起打架斗殴或者损害他人财物等违反治安管理处罚的行为,根据当事人申请,可委托人民调解委进行调解,经调解达成协议并履行的,公安机关对违法行为不予处罚。公安机关或检察机关办理进入或者可能进入刑事诉讼程序的由民间纠纷引发的轻伤害案件,在征得当事人同意后,通过委托人民调解委调解成功的根据情节可不立案、撤案、不起诉、免予或减轻刑事处罚。

11.推进行政调处“不缺位,不错位,不越位”的责任机制。在公共行政从权力行政向服务行政转变的过程中,行政调解被看做服务行政的重要组成部分加以重视,并作为加强依法行政工作中的重要组成部分加以推进;建立矛盾纠纷调处责任制和分工负责制,对矛盾纠纷排查不力导致矛盾激化或造成重大社会影响的单位和个人,严格追究责任。同时,注重行政调解与人民调解、司法调解的衔接。 

对一方当事人拒不执行调解协议或达成调解协议又反悔的,另一方当事人向法院请求维持原调解协议的,法院在庭审中对调解协议进行审核,如协议不违反法律法规,不损害国家、集体、第三人及社会公共利益,也无重大误解及显失公平的,判决支持原协议条款。

12.构建人民调解、行政调解和司法调解“三位一体”的社会矛盾纠纷化解工作体系。人民调解、行政调解和司法调解,都是调处社会矛盾纠纷的有效渠道,三者的工作目标一致,工作方法相似,但职能作用不同,法律效力有区别。应发展和创新三者的衔接配合机制,形成化解社会矛盾纠纷的合力。在审理专业性、技术性较强的案件时,人民法院要邀请相关行业的专家参与调解,充分发挥专家精通专业知识、说服力强的优势,帮助当事人认识案件事实和分清责任,在此基础上实现和解。经各方当事人同意,人民法院可以委托人民调解组织对案件进行调解,达成调解协议后,人民法院依法予以确认。

涉及农业承包合同纠纷、拆迁补偿纠纷、劳动争议、环境污染等涉及社会公众利益和因体制改革引起的纠纷,当事人诉至法院的,立案庭应说服当事人到人民政府及其职能部门协调解决。当事人坚持起诉的,法院应当依法及时立案处理。在案件审理中可邀请有关行政机关参与案件的调解或协调,促进矛盾纠纷得以及时彻底解决。对法律、法规规定行政相对人既可申请行政复议又可以向人民法院提起行政诉讼的,行政相对人选择起诉的,应依法受理,并积极做好沟通,就行政行为存在的问题向行政机关建议,协调解决行政争议问题。

人民法院、行政机关、人民调解组织要积极参加由综治办牵头,定期或不定期召开的联席会议,针对社会矛盾纠纷的动态性、可变性、复杂性情况,通报信息、汇报案件、分析探讨,使相关部门及时掌握矛盾纠纷调处情况,增强可预见性,以便采取有效措施做好防范。

13.发挥律师在预防与调解各类社会矛盾中的作用。通过人民调解委司法信访综合服务窗口的接待,参与各类社会矛盾的调处;组织律师参与市、县(区)信访接待,参与各类社会矛盾尤其是群体性社会矛盾的调处;推动律师参与某些行政机关执法活动中群体性社会矛盾的预防与调处;为突发事件善后处理提供法律服务。

鼓励调解机构与其附近的律师事务所建立挂钩关系,律师可直接以调解人身份参加纠纷调解,可对农村或社区居民提供法律咨询,可参与人民调解员的法律辅导讲座活动,参与疑难、复杂纠纷案件的研讨、会诊等。

鼓励律师成立律师人民调解室,进入社区参加调解活动,对比较疑难的法律纠纷,矛盾可能激化或可能上访、闹访的,或者法律管辖不明,法院不予受理的,或者通过法院诉讼也可能难以完满解决,留下后遗症的等范围内的纠纷进行调处。

14.成立诉后咨询调解机构,作为多元化调解的重要组成形式对外公开挂牌。由大专院校法律专家,律师协会推选的资深律师,人大法工委主任,律师中的政协委员、人大代表,法院检察院退休资深法官检察官等专家学者担任组成人员或参与人员,凭借他们的专业水平学术权威和社会声誉,独立、中立、公正地对终局处理后当事人的疑虑、不满和成见进行客观的专业的分析,提出咨询意见和调解意见,使当事人认同或信服,罢访息诉,帮助政府和司法机关排忧解难,维护大局稳定。如果在接访调解中发现司法处理确实存在不妥和错误之处,损害了当事人的合法权益,可以规劝当事人依照合法的正常的途径来维护权益,或者对利益冲突双方进行调解,促使双方妥协,相互让步,平息矛盾。也可以主动向有关部门提出专家建议和参考意见,以利于矛盾解决。发现有关机关及工作人员有违法渎职,失职失误,适用法律不当,处理不公等问题,或者发现现行的规定存在漏洞缺陷需补充调整时,可向有关部门提出监督意见和完善建议。

诉后咨询调解机构的开办、日常办公运作经费由政府支付,其日常工作人员可抽调或借调政府或司法机关的信访工作人员担任,工资由本人原所在单位支出。参与接访、咨询工作的专家学者,政府仅支付交通补贴误餐补贴。

15.建立健全矛盾纠纷信息传递反馈机制及重大纠纷听证会制度。及时向党委、政府反映社情民意,为领导科学决策,有效预防及化解纠纷提供依据。积极开展民间纠纷排查治理,把矛盾纠纷消灭在萌芽状态,“抓小防扩大,抓早防激化”,对排查出来的矛盾纠纷归口逐件落实分管领导、承办单位和办结时限。对重大、复杂、敏感的矛盾纠纷,由调处委牵头,由调处委单位成员和争议当事人代表参加,吸收当地人大代表、政协委员、新闻媒体、社会名流和贤达人员共同参与,对争议纠纷进行充分的听证议论的基础上,拿出合法合理合情的解决方案,为最后的调处提供参考意见。

16.建立人民调解经费财政保障机制。把人民调解委员会工作经费和人民调解员补助经费、培训经费、表彰奖励基金列入同级财政预算专项列支,专款专用。切实加强管理,杜绝弄虚作假,把经费预算编报,财政部门审批,经费管理,监督检查等措施落到实处,为促进人民调解工作的进一步发展提供物质保障,确保社会矛盾纠纷调处正常运转。

17.建立重大疑难矛盾纠纷报告及大调解联席会议制度。实行各级领导接访制度,每月就群众关心的热点、焦点问题与群众进行一次对话交流,直接参与矛盾纠纷的调处。凡遇重大疑难纠纷,要以快报形式向调处委乃至党政主要领导报告,必要时向新闻媒体和社会公众通报。由党委主要领导根据需要定期和不定期地牵头召开党委、人大、政府班子会议,对汇总的疑难矛盾纠纷及重大、热点、难点和影响社会稳定的问题进行专题研究,部署大调解工作战略,推动和支持大调解建设,最大限度地增加和谐因素,最大限度地减少不和谐因素,营造和谐稳定的社会环境和公正、高效、权威的法治环境。

18.大力发展行业性、区域性调委会,以适应社会关系复杂化、纠纷种类多样化、解决纠纷方式的个性化要求。建立医患纠纷人民调解委员会,调解医疗机构与患者在就医过程中发生的患者与医生、患者与医疗机构之间的民事纠纷。在消费者权益保护委员会中成立人民调解委员会,运用人民调解的程序和方法依法调解消费纠纷,有效地维护消费者的合法权益。保险同业公会成立人民调解委员会,专门调解经当事人同意的保险合同纠纷,为保险合同当事人提供新型的方便、快捷、低成本的纠纷解决方式。在个体工商业者协会、私营企业协会、残疾人联合会,调解涉及该行业、该领域发生的纠纷。抓好调解工作专业化、职业化、社会化建设,提升人民调解组织化解疑难、复杂以及群体性矛盾纠纷的能力和水平,在化解社会矛盾纠纷、融洽群众之间感情、形成和谐人际关系、保持社会稳定方面,能体现很强的生命力,具有不可替代的优势。

以上,是为了预防和有效化解基层社会矛盾纠纷,本人对纠纷形成的原因以及由此形成的规律,为解决纠纷而建立的规章制度、程序、组织结构及活动构成系统,所作的一些研究和探讨。减少和预防基层矛盾纠纷,离不开政府的依法行政,离不开公民和法人的依法行事,离不开社会保障体系的不断完善,离不开非政府组织在化解纠纷方面发挥的作用,离不开基层党组织的强化和执政能力的提升,离不开完善人民调解、行政调解、司法调解和人民法院公正判决的有机结合,离不开司法、行政、民间之间的协作与衔接,离不开符合当前实际情况的公共治理机制,离不开各级党组织“总揽全局,协调各方”的核心作用的发挥。