发挥科学规划在法治城市建设中的积极作用——刘万福律师

摘 要： 笔者作为参加江苏省政府法制办组织的《江苏省城乡规划条例（草案）》立法辩论会成员，研究了科学规划对现代城乡建设发展的巨大作用。在推进法治江苏建设过程中，科学规划是贯彻实施城乡规划法律法规，构建法治城市过程中重要的一环，在应赋予科学规划的法律效力的同时，更要充分发挥科学规划在法治城市建设中的积极作用，为江苏省实现“两个率先”做出其应有的贡献。

关键词： 科学规划；法治城市；积极作用

一、 问题的提出

2007 年 10 月 2 8 日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》），该法是把城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划在内的全部城乡规划 ,统一纳入一部法律管理。《城乡规划法》颁布以后，国务院、国务院办公厅、住房和城乡建设部和监察部等国家部门制定了一系列配套的城乡规划法规及规章。《城乡规划法》的出台，在我国城乡规划领域中具有里程碑的重大意义。

《城乡规划法》作为国家层面的法律，确定了城乡规划工作的基本原则和各项运作制度的框架，同时也对一些重要的工作程序做了较为明确的规定，但对于具体的操作来说，这些制度框架及规定还偏于原则性，需要有配套的立法及适应不同地区的实施办法或细则，以便满足各地的操作性需要。

自十六大以来，江苏把“两个率先”作为全省新时期发展的总要求、总目标。随着《城乡规划法》的颁布，江苏省以《城乡规划法》的立法精神为前提，根据国家《立法法》的规定，结合本省的实际正在制定《江苏省城乡规划条例（草案）》。

法律实施 ,是指法在社会生活中被人们实际施行。法是一种行为规范，法在被制定出来后，付诸实施之前，只是一种书本上的法律，处在应然状态；法律的实施，就是使法律从书本上的法律变成行动中的法律，使它从抽象的行为模式变成人们的具体行为，从应然状态到实然状态。

科学规划就是贯彻和落实城乡规划法律法规的过程。现代城市学揭示着一条规律是，科学规划对城乡发展起着“纲”的作用 ,不仅要制定好城乡规划法律法规，而且还要制定和落实好城乡规划 ,这决定着城乡未来面貌。城乡法律法规制定之后，如何去贯彻实施这些法律法规，科学规划的作用变得尤为重要。

本文探讨的就是科学规划在法治城市建设中的作用，如何发挥科学规划在法治城市建设中的积极作用。

二、 科学规划的概念界定

1 、科学规划的概念界定

科学规划，即是科学、合理的城乡规划，城乡 规划是一项全局性、战略性、综合性的工作，城乡的科学发展首先要有科学的规划作为蓝图。科学发展观的核心是 “以人为本 ”，规划工作贯彻落实科学发展观，最根本的就是要确立 “人本 ”思想，着力转变思想观念，让规划实践最大化地体现人与自然的和谐发展。科学发展观的基本要求是全面协调可持续，规划就是要协调各方面的关系。包括要协调空间的、地上的、地下的，建筑物和人及其他相关环境的关系，还有各个部门的协调、产业的协调、交通方面的协调，交通和其他方面的协调，规划部门做的就是这个全面协调的工作。

一座城市的美总是和它的建筑紧密的联系在一起。正如人们所说的，“建筑是凝固的音乐，建筑是一种有别于自然的风景，建筑是一个时代的象征，建筑是历史的印迹。它见证了人类的发展，它也代表着一种精神，或刚强，或柔美。”

科学规划也总是和城乡的建筑及周围环境联系在一起，如果说，建筑是美丽的音乐的话，那么，科学规划无疑是这美妙音乐的指挥者。科学规划造就了城乡的美，它不仅仅让人领略迷人的公园，美丽的建筑，它还让人深刻的感受到整个环境乃至细部都是美的，它悄然地引导人积极向上，它默默地陶冶人的情操。

全国各地都在广泛开展学习实践科学发展观活动，这为各地城乡规范工作创新、发展和突破带来了难得的机遇。

科学、合理的城乡规划，它首先应该符合城乡规划法律法规的要求。 在城乡规划工作中，以科学发展观、社会主义法治理念为指导，秉承绿色生态观和人与自然和谐共生的理念，妥善处理好资源开发、利用和保护的关系，经济增长和环境保护的关系，眼前利益和长远利益的关系，切实改善和保护全市域生态环境，实现长期和谐、科学发展，使得规划实践最大化地体现人与自然的和谐发展，体现法治城市建设的要求。

2 、科学规划，引领南京发展

南京地铁的规划建设就是科学发展观的进一步落实，是科学规划在南京有效贯彻和落实的例证。

在南京地铁规划建设中，由于南京地铁要穿越市中心区域古河道等多种复杂地质层， 16.99公里的地铁建设工程相当于建 500公里的铁路，因此，南京地铁施工技术难度很大。在城乡统筹，科学规划的指导下，南京地铁筹划了 15年，建设了 4年多， 南京地铁规划科学，尽量照顾到地面设施，仅拆迁的费用就节省很多，这一切都与城乡统筹，科学规划密切相关。南京地铁的科学规划使得南京地铁得到了很好的运营，即将建成的二号线等为南京步入现代化城市立下功劳。可见，科学规划在南京现代化城市建设中起着重要作用。

科学规划是科学发展的先导，没有科学规划就没有科学发展。南京已确立了“迈向区域协调、城乡统筹、和谐发展的新都会”的规划目标，明确了 “著名古都、江苏省省会、国家重要的区域中心城市 ”的城市性质，提出了 “国家历史文化名城、国家综合交通枢纽、国家重要创新基地、区域现代服务中心、长三角先进制造业基地、滨江生态宜居城市 ”的发展定位。

南京坚持以科学发展观为指导，全力推进 “两个率先 ”进程，创建“山水园林城市”，构建和谐南京，法治南京，经济社会持续健康较快发展，城乡面貌日新月异，城乡居民生活水平不断提高。这应归功于全市上下共同努力，其中科学规划工作功不可没。南京城乡规划的科学性、合理性正不断增强，体现了以人为本的发展理念，导向性也越来越强，有力地促进了经济社会全面协调可持续发展。

三、 科学规划对法治城市建设的作用

城乡规划在行为特征上表现为对一定的空间进行建设布局。人们为了减少因建筑物或产业布局不合理而对城市居民所产生的损害，合理利用公共设施与基础设施，实现生产、生活上的便利与经济，满足社会大众审美与安居以及基于它不同条件层次的社会心理、生活需要。而且国家为了以城乡为载体更好地落实经济社会发展政策的需要，也要合理、合法进行科学规划。

笔者认为，科学规划对法治城市建设作用表现在以下几个方面：

首先，科学性是先导，科学规划对法治城市建设起积极作用。

人类在接受城市建设不合理所造成的后果后，进行了深刻的反思，在进行建设时便有计划地将那些有害的建设项目迁移出城市的中心，并根据气候的变化将之安排在城市的下风向，这就是规划的科学性所在。比如说有些污染的工厂建设在城市中心，周边的城市居民不得不忍受污染所带来的痛苦，可见没有规划的城市呈现出一种自然演进的状态。再比如，楼房之间的距离太短，便会影响通风、采光，楼房容积率过高、建筑过密、道路过窄，就会影响公共设施的合理利用和道路的通行。因此，按照布局的科学原理进行规划，可以防止城市建设过程中的种种弊端与不合理之处。城乡规划的科学本质还在于城乡规划方案求解或寻找真理的途径，完全可以依赖于假设、证明、推理和实验，产业的区划、建筑的密度、道路交通的规划、公用设施的建设都可以通过这几个步骤而获得有效改善。

高瞻远瞩、目光长远、准确到位的规科学划，给城市以凝固的音乐美、秩序美、规则美，物质的和谐美进而引领人的精神心灵美、行为美，达到社会和谐美，就像洁净的地面人们不会随地乱仍垃圾一样。

可见，在法治城市的建设中，科学性起先导作用，科学规划对法治城市的建设起积极作用，应该充分发挥科学规划对法治城市建设的积极作用，也是深入贯彻实施科学发展观的体现。

其次，法治城市建设往往要依靠相关规范的制度和实施，而科学规划本身也具有规范性，具有法律效力。

科学规划一经制定，“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。” [③]城乡规划之制定与实施是行使行政管理权的表现，体现出一定的行政强制力，直接关系到公共利益、社会秩序和公民的切身利益。同时，城市规划发挥着指引和评价的作用，为人们提供某种行为模式，告诉人们可以这样行为、必须这样行为或不得这样行为，从而对行为者本人的行为产生影响；同时根据人们的行为是否符合预先设定的行为模式及其符合程度，进行司法判断和利益衡量。行为人按照城市规划的要求去做，行为人之行为就会得到城市规划法律、法规以及各类行政规定的认可，合法地实现自己的经济、社会及及其他利益，不按照城市规划所认定的范围去从事建设活动或阻碍城市规划的实施，后果就是可能会受到行政处罚、行政处分以及可能会带来其他形式的不利益。法治城市建设最为需要是一种就是这种规范可行的城乡规划。

再次，科学规划可以有效调整法治城市建设中的利益冲突

科学规划体现着城乡的整体利益和公共利益。在城乡发展中，科学规划的作用首先表现为对城乡各种功能安排、各个利益集团需求的综合平衡作用。科学规划的活动一定程度地减少了城市发展的不确定性，将各个部门的利益整合在城乡和区域发展的总体目标之下。作为一种重要的公共政策，科学规划提供了具有综合性的政策框架，它直接的意义存在于土地使用和空间方面，但实质上有丰富的社会、政治和经济的意义。在城市的整体发展层面，科学规划是城乡发展的指引和“蓝图”，确定城乡在一定时期内的发展目标、发展方向、发展战略以及空间架构，因而对城市的整体水平和综合竞争力以及可持续发展能力的提升，都是极为重要的、不可缺少的。同时，科学规划是编制—实施的连续统一体，规划编制的文件是建设管理的依据，建设管理是实施规划的主要手段和途径，通过对具体建设项目在选址和建设过程中重要环节的管理，达到控制和引导城乡发展的目标。科学规划是一种可以调节各种土地使用活动中利益冲突的介质。通过科学规划的管理，使得土地使用活动的各个主体的相互作用能够物化为城乡空间系统的结构和形态，这构成了科学规划作用发挥的基本逻辑路线。

四、 如何充分发挥科学规划在法治城市建设中的积极作用

1 、赋予科学规划的法律效力，增加科学规划的权威性

《城乡规划法》第七条明确规定：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改”。可见，科学规划被批准后，将具有法律效力，不得随意违背。

为什么违法建筑屡禁不止 ,关键是没有认识到审批的科学规划具有法律拘束力，同时，违反规划时 ,没人治理 ,违反规划后 ,也无人制止 ,造成违法建筑“比、学、赶、超”的局面。需要明确的是，科学规划被批准后，将具有法律拘束力，不得随意违背。城乡规划必须通过法律的形式来增强其权威性、科学性、专业性、民主性和公益性，以克服因规划缺失、漠视规划、规划编制混乱、规划不当等原因而导致城乡发展资源配置的低效率和不公平现象。因此，赋予城乡规划相应的拘束力就显得十分重要。

综上，要确立城乡规划也是法的理念，赋予城乡规划以法的效力。经过批准的城乡规划具有法律效力，即法律约束力。法定规划具有法定效力，法定审批程序具有法律授权。按照城乡规划法规定的条件和程序审批的城乡规划是法定规划，是获得法律认可的，受到法律的保护，具有法律上的约束力，这样才能更好的确保科学规划具有权威性，更好的发挥科学规划在法治城市建设中的积极作用。

2 、营造公众参与平台，打造阳光规划

城乡规划涉及各行各业、千家万户的根本利益，构建和谐规划，构建法治城市，建设和谐社会，实现“阳光规划”，必须建立健全公众参与机制。“阳光规划”是以提高政府决策的科学性和实现执政为民为目的，以推行规划管理的公开、公正、廉洁、高效和全面倡导公众参与为手段的城市规划管理工作机制。大力推行“阳光规划”，采取全面开放规划设计市场、建立规划公示和公开听证制度、开辟报纸规划专栏、开办规划局网站、召开建设单位和各界群众座谈会等多种举措，不断探索、创新公众参与的新方法和新途径，有效保障了群众的知情权、参与权、表达权和监督权，营造了规划工作的和谐社会氛围，有力促进了法治城市的构建。

科学规划的本身就要求是阳光规划，在科学规划的制定过程中，应使各方利益关系人都有表达各自意愿的机会，使规划编制和管理主体可以充分听取公众意见，从而保证规划决策的公正与公平。这样才能使城乡规划更具有科学性，真正的让科学规划发挥在法治城市建设中的作用。

3 、完善科学规划人才机制，加强科学规划的宣传力度

城乡规划人才素质的高低，与城乡规划是否合理直接相关，它将关系到城乡的和谐发展以及城乡经济社会全面可持续发展。城乡规划人才在科学规划起着举足轻重的作用，这就要求各地政府按照科学发展观的要求，进一步完善城乡规划人才机制。

在完善城乡规划人才工作中，既积极推进规划人才培养工作，又下力气搞好人才引进工作，增加财政投入来引进高素质的城乡规划人才；既注意引进人才，又想办法留住人才；既让人才发挥作用有舞台，又让人才各项待遇得到全面落实，实现人才开发工作的良性循环。

科学规划需要多学科的融合，这就需要多学科人才的共同协作，乃至于要求城乡规划人才具有多学科的背景。正是由于城乡规划涉及到了伦理学、美学、农学、管理学以致工程伦理学的相互渗透，这就对城乡规划人才提出了更高的要求。

全省各地政府部门应当充分重视和完善城乡规划人才机制同时，也要加强了科学规划的宣传力度，科学规划只有被公众所熟知，才能更好的发挥科学规划在法治城市建设中的积极作用。

五、 结 语

科学规划是继承过去、创造今天、预测未来的一门科学。 科学规划为城市的发展做出纲领性指导与蓝图描绘。科学规划要立足现实，体现长远，要有科学性与可实施性，要有战略性和目的性。没有科学规划，城市建设就会失去方向，城市管理就会失去依据。高瞻远瞩、目光长远、准确到位的科学规划，给城市以凝固的音乐美、秩序美、规则美，进而引领人的心灵美、行为美，达到社会和谐美。

科学规划，在法治城市建设中起着积极作用，它是城市发展的龙头，它给城市的发展注入强劲的精神原动力，使城市获得灵性与魅力，不断的获得精神提升，从而提高城市整体文化品位，提升城市整体形象，使城市变成和谐、生态、宜居的人类美好栖息之所。

参 考 文 献

1． 秦淑玲 .“人性化”的城市设计 [J].城市规划， 2005， 8

2 ．仇保兴 .中国城市化进程中的城市规划变革 [M].同济大学出版社， 2005.

3 ． 陈晓丽 .社会主义市场经济条件下城市规划工作框架研究 [M].中国建筑工业出版社， 2007

[ ① ] 本文系笔者参加《江苏省城乡规划条例（草案）》立法辩论会的成果之一 ， 为征集公众意见，举办专门的立法辩论会，这在江苏乃至全国都是第一次。

[ ② ] 刘万福，江苏省十佳律师，中国民主促进会会员，中国政法大学博士研究生。兼任民进江苏省委经济与法律委员会副主任、江苏海外联谊会常务理事、江苏法学会经济法学研究会副会长等社会职务。

[ ③ ] 参见《中华人民共和国城乡规划法》第 7 条。